我国国家公园法律管理体制的问题及改进-环境生态论文.docVIP

我国国家公园法律管理体制的问题及改进-环境生态论文 我国国家公园法律管理体制的问题及改进 文／戴秀丽 周晗隽 摘要 国外在国家公园法律体制领域进行了诸多国家层面整体性立法的尝试，并从立法目的角度明确了国家公园在保护地体系中的位置。而我国国家公园的法律体制尚待建立，应制定统一的“国家公园法”，并根据国外经验和我国具体国情，对公众参与制度、分区管理制度进行借鉴。创设我国的国家公园法律体制，需要解决立法缺乏整体性，立法目的不协调，法律位阶较低这三个问题。 关键词 国家公园；法律体制；国家公园法：立法目的；保护地 基金项目：北京市社会科学基金项目“北京居民环境法律意识状况研究(13FXB026)”阶段性研究成果 “国家公园”最早兴起于美国，一般认为是由美国艺术家乔治·卡特琳提出，指的是设立在自然资源和文化遗产区域内并对其进行充分保护和有效利用的场所。它作为一项现代文明的重要成果，是保护环境的重要形式之一，被实践证实能够在环境保护和利用方面实现双赢。尽管“国家公园”在我国尚属于新生事物，但其上位概念，保护地[所谓保护地，依据国际自然和自然资源保护同盟(IUCN)的定义指的是：致力于生物多样性、自然及其相关文化资源的保护和维护，并通过立法或其他有效手段进行有效管理的陆地和海域。本文认为，保护地是各种类型及名称的保护区、公园、名胜区的总称。]的建设在我国已经持续多年，自20世纪50年代我国建立广东鼎湖山自然保护区以来，风景名胜区、地质公园、自然保护区、森林公园等在数量和规模上均有了长足的发展。据统计，目前我国已经建立自然保护区2669处，面积占国土陆地面积的15%。尽管各类保护地在数量上已经有了长足的发展，但是多头管理、权责模糊、缺乏监管的保护地管理现状并不能很好地实现保护生态系统完整性和为公众提供旅游、科研、教育、娱乐场所的目的。正是因为这个原因，国家发展和改革委员会同相关部门于2015年5月制订《建立国家公园体制试点方案》，旨在通过国家公园体制的创设来统合现有混乱的保护地管理状况。截至2015年6月9日，我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园体制试点。遗憾的是，由于我国的国家公园发展时间较短，尚处于试点阶段，并未形成有效的法律法规体系。但是，在我国目前正式的法律中虽然并没有使用国家公园之名，却已经有国家公园之实。因此，对国家公园法律体制的创制也并非需要完全重新开始，更多的还是需要对现有保护地法律体制进行整合及完善。在此背景下，本文拟从国外的经验成果出发，结合国家公园法律体制创设所面临的新生问题以及保护地法律体制的现存问题进行分析，以期为我国国家公园法律体制的发展提供建议。 我国现有保护地法律体制的现状及存在的问题 我国保护地的立法工作自20世纪70年代启动以来，已形成了一套在宪法指导下较为全面的法律体制。现有的保护地体制有九种类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。相应的也形成了各自的法律体制，其中以自然保护区的建构最为完整。自然保护区以《自然保护区条例》为核心，并在发展规划、分级分类、土地利用等方面形成了一系列的专门立法，同时为了对同类型的保护地实行更为精细化的管理，各部委也制定了相应的部门规章，地方性立法也逐渐完善和落实。尽管在数量上，我国的保护地法律体制已蔚为壮观，但受制于旧的行政体制与立法理念以及分散立法的弊端，整个法律体制依然存在诸多问题，而这对实现生态文明建设是不利的。 缺乏整体性 权力的实然行使先于法律授权，此种现象屡现于我国的早期立法，现有法律体制的形成更多的是过去部门利益纠葛的产物。现有的九种保护地体制分别形成了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家城市湿地公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》《文物保护单位保护管理暂行办法》《水利风景区管理办法》等条例及办法，立法模式缺乏整体性。这也是在实践操作中出现，一块保护地，数个名称，多部门管理的混乱局面的直接原因。 立法目的不协调 在我国的保护地体制中，按照《自然保护区条例》的规定，其设立目的是为了“保护自然环境和自然资源”，并未提及对自然资源的合理利用与开发，也就是说其施行的是一种“严格保护”的策略。此种策略并非完全不妥，在各国也常常适用于濒危物种以及核心区域的保护，但只有在自然环境和自然资源的保护极度迫切时，适用“严格保护”才是合理的。我国的自然保护区占保护地体制的绝大多数．约占国土面积的12.96%，在如此大范围的区域内完全禁止开发利用，一方面将严重阻碍地方利用优势资源