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对稳定县域农村合作金融政策再思考 　　摘 要：稳定县域农村信用机构政策是当前农村信用合作社改革主要原则。在分析稳定县域政策源起与发展之后，本文对稳定县域政策利弊作了全面分析。对于如何完善稳定县域的政策，提出了从提升农村合作金融机构可持续发展竞争力角度来理解与执行，对这一政策前提假定及影响效果需要认真求证、在执行中应鼓励创新，而不能拘泥于教条等建议。 　　关键词：金融改革；县域金融；农村合作金融机构 　　中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）09-0082-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.21 　　稳定县域农村金融已成为当前农村信用合作社改革“基本国策”。稳定县域农村金融这个政策的本质就是一个集权与分权问题，因省农村信用社联合社（以下简称省联社）与辖内机构之间共享一个正式银行所拥有人权、财权、物权与事权四种权力（也正是这种权力共享与分割体现了农村信用社不同于其他商业银行之处，从而造就农村信用社机构改革艰巨性），稳定县域本质问题就是省联社与县域机构之间权力如何分割，也意味着省联社应充分尊重县域机构独立经营自主权，保持经营管理权的下沉。同时，省联社鉴于农村合作金融机构（以下简称县域农合机构）作为独立小银行机构存在先天劣势，应大力加强服务职能，以弥补县域机构经营先天不足，这也是省联社存在于农村合作金融体系中最深刻的市场化基础，也是国务院所强调“淡出行政管理职能，强化服务职能”政策基石。 　　在我国农村信用社改革实践过程中，因各省经济发展情况不一，且各辖内机构自我规范与管理能力不一，导致各省联社与其辖内的县域机构集权与分权程度也表现出明显的差异。如有些省联社实质性拥有大额贷款审批权，有些省联社却没有；一些省联社统筹管理全省营销宣传和标识，而另一些省联社的辖内机构却拥有独立企业形象识别系统（CIS）[1]。当然，这种集权与分权的“度”并无过错，检验这个“度”的唯一有效标准应是否有利于县域农合机构长远可持续发展。 　　当然，鉴于在深化改革阶段农村信用合作社已取得重大发展，县域机构在财务指标上已得到大大改善，自主管理能力也显著增强，内部人控制已显著减弱，因此省联社“少管”自然是一种发展趋势，省联社由管理转向服务也是大势所趋。 　　对于稳定县域的政策，无论是从金融理论还是实践角度，对其合理性是值肯定的。然而，对于一个放之全国皆准的政策出台，需要认真求证与研究，也应注意其适合环境的变化，不能固化成为教条。应看到对于稳定县域这一政策，更多源于监管层意愿，服务于支农与服务中小微企业大局目标，较少从政策执行主体――各农合机构角度来考虑政策的利弊。基于此，本文对“稳定县域”进行全面辩证的思考，并对其利弊做一个全面分析，在此基础上提出完善稳定县域政策建言。 　　一、稳定县域农村合作金融政策的源起 　　稳定县域，保持县级联社的独立法人地位政策最早起源于《中共中央国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》（中发[2002]5号）一文： “农村信用社的行业管理应主要以县联社为单位进行，不在全国按行政区划层建立农村信用社的行业管理组织。”在当时背景下，结合2003年深化农村信用社改革试点方案推出实际背景，以县为单位统一法人工作尚未开展，此政策只不过以往改革政策的顺沿，监管层并无给予特别关注。 　　但在重庆农村商业银行筹建方案的审批过程中，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）对重庆市政府提出全市统一法人的方案表示支持。银监会认为，重庆市是统筹城乡综合配套改革试验区，作为地方金融机构，重庆市农村信用社的改革必须立足于重庆市的发展战略，坚定服务“三农”的宗旨和服务中小企业、服务县域经济的市场定位，将重庆市农村信用社通过新设合并方式组建重庆农村商业银行，既可壮大农村信用社的资本实力和经营实力，完善法人治理，彻底解决目前省联社履职过程中的各种法律和体制困扰，又可保持各县区分支机构经营管理的灵活性，增强服务功能，更好推进城乡统筹发展。但中国人民银行却对此方案不完全认同。在中央各部委意见会签中提出：“对重庆市进一步深化农村信用社改革方案不提反对意见，持保留意见。” 　　正因为重庆农村商业银行审批过程中中国人民银行与银监会对保持县级联社独立法人地位的分歧，使这个问题引起前所未有的关注，并且在2008年中央“一号文件”特别予以体现：“继续深化农村信用社改革，加大支持力度，完善治理结构，维护和保持县级联社的独立法人地位。”从此，稳定县域，“保持县域联社独立法人地位”成为当前农村信用社改革第一条戒律。 　　二、稳定县域农村合作金融政策的利弊辨析 　　（一）保持县域机构独立法人地位的积极作用 　　1.促进县域经济的发展。目前，我国70%的人口和98%