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改善村民自治机构权力运行路径探索 　　摘 要：村级基层组织是党在农村基层领导和执政的重要基础。村民自治是农民真正当家作主充分行使自己民主权利的一项基本制度。现实中村民自治机构存在着行为不规范、管理不完善等问题。“村权三分、三会自治”作为江苏省连云港市海州区在探索基层民主政治建设过程中的一种创新模式，其本质是民主自治，核心是权力制衡，特点是程序规范，搭建了“民主受保障”、“权力受制衡”的村治新平台。 　　关键词：村民自治；权力运行；“三会村治”；权力制衡 　　中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0093-04 　　近年来，随着改革的深入和工业化、城镇化的推进，广大农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系发生了很大变化，农村基层民主政治建设面临着许多新情况、新问题。反映村级组织运作不规范及村干部贿选、贪占截留、公款???用、挥霍浪费等问题的群众信访不时出现，这在社会上造成恶劣影响。对此，迫切需要立足长远，从制度创新入手，完善和落实村民自治机构民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度，建立健全村民自治机构权力规范运行的长效机制。江苏省连云港市海州区在探索规范村民自治机构行为方面敢闯、敢试，创造性地提出了“村权三分、三会自治”的农村自治机构治理新模式，并取得了阶段性工作成果，其创新方略值得总结和参鉴。 　　一、海州区“三会村治”模式的提出背景 　　海州区是江苏省连云港市的三个城区之一，总面积282平方公里，现辖1乡、3镇、4个街道办事处、1个经济技术开发区，共有60个行政村、24个社区居委会，总人口约23.4万人，其中三分之二以上是农民。[1]为了探讨村民自治机构规范权力运行的新路径，2008年，海州区成立了专门调研组，从制度创新层面探索农村自治机构治理新模式。 　　首先，他们对全国各地规范村民自治机构行为的经验做法进行分析研究。全国各地先后涌现了全面推行村务公开、党务公开，建立村干部勤廉双述、开展村干部经济责任审计等规范村民自治行为的探索和尝试。他们调研后认为，这些制度措施的制定和落实虽然取得了一定的成效，一定程度上保障了农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权等，但是，这些制度本身也存在着不完善、不配套的地方。如内容上，有的制度运行流程模糊，缺乏可操作性；运行上，有的制度着力点放在“纠偏于既遂”等事后监督环节上，忽略了“防患于未然”的事前和事中监督；体系上，有的制度偏重外部监督，缺乏内部的分权与制衡，缺乏权力分权运作的架构和规范。这表明，规章制度如果实体上缺乏权力之间的相互制衡，程序上缺乏运行流程的细化操作，就可能只是定在纸上，挂在墙上，但难以落实到行动上。 　　其次，他们深入到全区农村进行实地考察和座谈讨论。2008年以来，海州区纪检监察机关查办涉及农村基层自治机构干部贪占种粮直补款、私分集体资产、挪用集体资金等案件30余件，涉案金额达400多万元，[2]这些案件在群众中造成恶劣影响。如何标本兼治，减少或杜绝此类问题的再次发生，找到发生这类案件的原因是关键。通过调研分析，他们提出了发生这些案件的主客观因素：村民权利意识模糊，自治机构职权内涵不清晰、民主建设平台不规范、权力运行监督不到位等等。 　　因此，海州区认识到规范农村基层民主建设、推进村民自治的思路应该从村民自治机构的权力来源入手，要进一步明晰权力内涵边界、合理架构权力制衡平台、规范权力运行工作流程，促进村民自治机构权力有序、合法、快捷运行，保障村民各项权益不受损失。 　　二、海州区“三会村治”模式的运作机理 　　党的十七大报告明确提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。海州区在认真学习领会党的方针政策和国家的法律法规基础上，创造性地借鉴了现代行政法“行政三分”理论和现代企业制度中企业治理结构模式，在村一级设立村民议事会、村民委员会、村民监事会三个村务治理机构，分别行使村民自治决策权、管理权、监督权，从而形成“党组织领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督”的农村基层自治机构工作新格局。 　　第一，通过自治章程，明晰职能权限。村民自治是指本村村民根据国家法律法规及自治章程，依据民主方式，在本行政村内建立自治组织，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，自主办理本村公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育和自我服务。村民自治权益的维护需要一定的组织机构来保证。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村委会是农村基层群众性自治组织。海州区据此通过创制村民自治章程来细化村民自治机构的工作职能及权力边界。 　　该区参考借鉴外地自治机构自治章程（条例）的