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中国环境影响评价公众参与制度的改进与完善 　　【摘要】：论述了环评中公众参与的作用和意义，在分析目前我国环评法公众参与制度存在问题的基础上，提出了完善公众参与制度的途径。 　　【关键词】：环评；公众参与制度；完善途径 　　中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1002-6908(2008)0710085-02 　　 　　1. 引言 　　 　　环境影响评价,最早是由美国的柯德威尔教授提出的 [ 1 ]。1969 年,美国的《国家环境政策法》在世界上率先规定了该项制度。中国从1973年开始对重大建设项目进行环评,1979年颁布的《环境保护法》(试行)则从立法上肯定了环评制度,中国的环评也就此走上了法制化、规范化的道路。然而,由于环保靠政府思想的影响,中国的环评制度一开始并未重视公众参与问题,与此同时,公众也缺乏环境管理方面的参与意识。从实施情况看,中国环评中的公众参与始于1991年亚洲开发银行提供赠款的环评培训项目。1993年国家环保总局等部门在《关于加强国际金融组织贷款建设项目环评管理工作的通知》中正式要求:公众参与是环评的重要组成部分,报告书中应设专章予以表述,使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。1996年新修改颁布的《水污染防治法》第13条第4款规定:环境影响报告书中,应当有建设项目所在地单位和居民的意见,这是中国首次对公众参与环评做出明确的规定。后来颁布的《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》对公众参与制度也做出了同样的概括性规定。及至2003年9月1日，我国《环境影响评价法》正式生效,公众参与制度有了重大突破,该法对公众参与的主体、条件、公众参与的对象、程序与方式等做出了较明确的规定,这对于发挥环评制度的积极作用十分关键。 　　 　　2. 公众参与环境影响评价的作用和意义 　　 　　公众参与的目的是使项目能被公众充分认可, 并将公众对项目的各种意见和看法体现在公众参与的结论中, 公众参与作为一种协调工程建设和社会影响的手段，在环评工作中弥补了单纯技术研究的不足。 　　2.1 保障公众环境知情权，充分考虑公众的看法和意见 　　让公众了解项目概况是公众参与的第一步。对居住生活在项目建设地周边的公众来说, 他们对拟建区域周边的环境有着最直接的感受和认识。。在环境影响评价过程中注重收集并认真听取他们的意见, 将有利于有关部门和单位在环评中更全面的认识被评价对象所处的环境状况, 及时发现存在的潜在环境问题, 以确保环境影响评价的质量,进一步提高环评的科学性和针对性, 确实使建设地域敏感环境保护目标得到有效保护。使项目的规划设计更趋合理，更有利于最大限度的发挥建设项目环评的综合和长远利益。 　　2.2 确认项目引起的重大环境问题可在环评中得到充分辨析 　　重大的建设项目，其引起的环境问题往往越复杂，环评中泄露某些环境资源的可能性就越大，就更需要公众的参与。 因为公众对某些模糊的环境资源或者特定的要素是非常有用的，尤其是居住在项目周边的人群，其对环境的感受是直接的，他们会亲身意识到某些重大的环境问题和环境影响，确保环评的重大环境问题得到充分认识。 　　2.3 确认环保措施的可行性，保障决策行之有效 　　公众是环保措施实施后直接受影响的人群，关系到他们居住环境的切身利益，他们会提出许多有益的看法，对于环境损失的补偿措施，公众参与的作用尤其重要。 　　2.4 提高环境影响评价执行的有效性 　　张长义等对台湾案例的研究表明[2] ,公众参与是环境影响评价制度执行有效性中功能最为突显的、最主要的制度性因素。这是逐渐步入发达和接近发达国家和地区的普遍现象。公众长期生活在项目周围的环境中,与项目的影响密切相关,让他们及时、全面地了解项目情况,有利于加强对项目环境影响的日常监督,弥补常规监测和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促进企业重视环境保护,提高环境影响评价执行的有效性。广泛和全面的公众参与可以为环境保护提供重要的信息和监督保证,对开发行为提供足够的外部压力,并使这种外部压力转变为企业重视环保的内部需要。公众了解项目，公众参与的意见成为相关决策中的重要依据，可以有效保障和发挥公众的监督作用。 　　 　　3. 目前我国EIA中公众参与制度存在的问题 　　 　　3.1 范围不清晰 　　《环评法》中规定的公众参与的范围是：需要编制报告书的规划和建设项目才举行论证会、听证会，或者以其它形式征求有关单位、专家和公众的意见。因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的编制环评报告书的项目以外，其它项目可以合法的避开公众参与制度。而现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和三产服务业。 　　3.2 途径不明确 　　中国《环评法》列举公众参与的形式与途径有:举