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公民参与公共决策路径探析 　　摘要：公民参与公共决策是公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动，目的是要实现公共资源的有效配置，以达到公共利益的最大化、合理化。事实上的分配不公、公共选择理论所谓的政府失效现象反映出公民参与公共决策的必要性。十七大报告提出的增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见等思想，为公民参与公共决策提供了政策依据。 　　关键词：公民参与；公共决策；路径 　　中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1003―0751(2008)03―0012―03 　　 　　公共决策是指公共决策者对公共资源进行有效配置，并为实现公共利益最大化、合理化而进行的决策活动。其实质是对社会资源的有效配置和对社会价值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民参与公共决策是指公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动。国内外学者在公民参与公共决策的理解上，虽有差异，但他们都十分肯定公民参与公共决策的理论和实践价值。如，美国学者科恩认为：“民主决定于参与――即受政策影响的社会成员的参与决策。”①“对许多人来说，参与意味着他们与决策过程本身有着重要的关系。至少它意味着他们不仅有机会选择，而且可以在决策过程的某一点影响决策者，这种影响对最终的决策及其实施有着显著的效果。”②公民参与公共决策也得到我国党和政府的支持，如党的十七大报告提出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”但在决策实践上，“国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’。”③这就是公共选择理论所谓的政府失效现象，“政府失效是指政府在公共决策或向社会提供公共物品时，存在着自身无法克服或基本难以克服的缺陷,而导致其制定的公共决策和提供的公共服务难以达到其理论上的应然状态的情形”。④政府失效使公民参与公共决策成为现实需要。 　　我国公民参与公共决策的现状并不乐观。经济落后抑制了公民参与的积极性，传统政治文化中的消极方面抑制了公民参与的主动性，制度化渠道不足、不畅影响了公民参与的有序性，政务不公开弱化了公民参与的有效性，参与成本高降低了公民参与的普遍性，对参与结果的理性预期强化了公民参与的“搭便车”心理。正是在这些因素的相互作用下，公民参与公共决策呈现出复杂的局面，突出表现在公民参与意识薄弱、公民参与整体无序、公民参与制度化渠道不够畅通、决策体制不利于公民有效参与、公民参与普遍缺乏组织依托等，但影响公民参与公共决策最大的问题是通过制度建设为公民参与提供成本低、操作简单且让公民感到能够有所作为的途径。 　　 　　一、明智地选举并有效地监督代表 　　 　　在代议制下，公民投票选举代表无疑是参与公共事务最普遍的方式,也是民主的重要体现。对于大中型社会（国家）而言，由于成本、效率等方面的考量，直接民主既不现实也不可能（网络民主似乎是最有可能实现直接民主的手段，但现在并不具备条件，也不很被主流人群接受）。因此，代表制成为现代大多数国家实现民主的一种常用手段。“因此，一个大型的民主社会，首先需要一个公正的、其目的在于充分而且准确地反映人民意志的代表制度。”⑤代表制的实质是在无法实现直接参与的情况下通过代表实现公民持续的、普遍的间接参与，所以，明智地选举代表、保证当选的代表听取人民的意见，这是代表制可能获得成功的最基本要求，当然，对代表的监督也理所当然地是代表制的应有之义，因为，当公民选举其代表时并没有放弃对公共决策的最终控制权。代表能够在多大程度上反映人民的呼声与公民参与代表选举的质量有直接关系，“理想的民主不应仅仅是让公民们在汤姆和哈里之间（或没有竞选对手的亨利）选择一人就算是参与了管理”。⑥这样的选举一方面无法保证当选的代表能够真正代表选民，另一方面不仅不能促进民主反而会破坏民主。罢免和复决等措施是公民监督代表所必需的，因为“代表的品格绝不是任何书面的条文或规定的行为准则所能保证的”。⑦因此，罢免和复决一定程度上能够促进当选的代表恪守职责，也可能在某种程度上成为选举失误的一种补救手段，罢免是针对代表的，复决则是针对政策的。 　　 　　二、转变政府决策理念 　　 　　“一个好的民主政府不仅要考虑它的公民的需求（即，它是回应型的），而且要对这些要求采取有效的行动（即，它是有效率的）。”⑧人民利益是公共决策的唯一依据，照顾民意是现代政府进行公共决策的前提。首先，政府要相信自己的公民，相信公民大多数已经意识到自身在公共领域的权利和责任，当然，政府与公民之间的绝对信任并不是任何时候都存在的，但无论如何，政府决不能把公民当成“假想敌”，这是解决一切问题的出发点。其次，制定与群众利益密切相关的法律法规和