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公民参与在公共政策制订中两难困境及对策 　　摘 要:公民参与政治生活,参与政治决策,是民主政治的本质要求。但是我国的公民参与由于受到种种条件限制,发展水平并不高。在拓宽公民参与渠道的同时,我们也不应忽视这样一个问题,即一旦公民有足够的主客观条件参与到政治生活中,他们的参与也未必会起到积极的促进作用。因为无限制措施的参与可能导致集体困境。本文试图分析困境产生的原因,并提出相应的解决措施。 　　关键词:公民参与 政策制定 集体困境 　　 　　公民参与政治生活,在政府决策过程中充分表达自己的政治意愿,是政治民主化的应有之义和本质要求,是衡量一国政治民主化和现代化程度的重要标准。现阶段,我国大力提倡建设民主政治,发展政治文明,鼓励广大公民积极参与政治生活,尤其是行政决策。这一举措有利于推动我国的民主政治建设,但同时也产生了这样一个两难问题:一方面,公民政治参与存在种种局限,广大公民迫切要求拓宽政治参与渠道,参与政治生活;另一方面,若没有高度制度化和规范化的参与方式将动员起来的公民参与纳入秩序的渠道,往往会造成“集体困境”,出现所谓的“参与危机”。 　　一、我国公民参与行政决策的限制因素 　　我国政府强调行政决策需要公民参与,充分体现和维护主权在民的政治原则。为此,在公民参与方面进行多方探索,成绩显著,公民参与政策制定也进入了新的发展时期。但我们必须意识到,目前我国公民参与政策的制定尚不完善,总体水平较低。当前我国公民参与积极性的增长速度远远超过了制度设立的速度,从而造成公民参与政策制定的困境。 　　1、传统政治环境的影响 　　改革开放前,我国主要实行计划经济体制,政策制定由国家统一规划,社会利益没有分化,公共政策大多是由政府“自上而下”主导的。这种集权式的决策模式难以全面了解民众或地方的需要是什么,公民参与也很有限,往往造成一项政策制定后障碍重重,难以执行。印度学者马伦杜?吉哈曾说过:“中国人民公社为什么会失败?首先政策或决策是由上层做出然后才来推广,根本不考虑群众的看法、打算,不问他们是否愿意在集团化的条件下动员起来。”①改革开放后,随着市场经济的发展,社会利益开始分化,但分化程度仍然较低,难以满足社会利益表达的需要。另外,反映和吸收民众意见的决策机制还不完善,政府在公共政策制定的过程中仍然处于绝对的主导地位。我国的这种特殊的政治环境,决定了政策过程是由政府自身进行利益聚合和表达的过程。但是在公共政策形成过程中,公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。 　　2、公民参与的制度化低 　　“制度化参与是指公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则,以法律规定和确认的方式和程序进行的参与方式。目前我国主要有政治选举、政治结社、政治表达等三类方式。这些具体的方式能保证公民政治参与的制度化、法律化。”②但是在社会转型时期,由于我国的民主政治体制,尤其是政治参与机制还不完善,具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度还不够健全,使得公众的政治参与受到一定的限制。政策主体缺乏具体信息,从而使政策的科学性降低。同时,也在一定程度上降低了政策的合法性和权威性,使人民群众对党和政府的信任度减少,政策的执行缺乏有力的支持,降低了政策的实现效果,严重阻碍了科学的政策体系的建立。 　　3、公民与政府信息不对称 　　公民参与公共政策制定的关键是信息对称。公众与政府之间的信息不对称是客观存在的。政府在获取信息上具有天然的优势,而政府也有保守一部分信息,特别是保守对于自己不利信息的动力。公民参与公共政策制定的有序化要求公民充分掌握信息。实现信息的对称是公民参与公共政策制定有序化的关键所在。公民在参与公共政策制定的过程中,如果能掌握足够多的信息,政府的自利行为就可得到有效控制。因为,如果政府在为公众服务的同时,利用公共权力为自身的利益服务,在信息公开的前提下,人民群众不会允许这种行为出现。因此,追求信息的对称是公众与政府争夺信息拥有量的必然斗争。在这一利益争夺中,公众仍然处于不利地位。 　　4、我国公民整体文化素质不高 　　公民参与公共政策制定的进一步发展,必然会受到公民的文化素质的影响,因为文化的落后必然导致政治观念的落后和法制观念的薄弱。我国由于地区差异很大,公民的整体文化素质不高。我国文盲占世界文盲总数的四分之一,这是不可忽视的问题。而“法盲”与“文盲”关系密切,政治观念、法制观念与人们的文化素质有关。而在现实政治生活中,公民参与政治的能力低下,与他们有限的文化素质关系也很大。政治意识、法律意识从来都不是孤立发展的,作为同属于政治文明、精神文明的组成部分,它直接受到公民文化素质、文化水平的制约和影响。 　　二、集体困境分析 　　根据公共选择理论的“理性人”假设,人在集体利益、公共利益和合作行动中