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南京国民政府农会立法研究 　　摘要：中国近代的农会出现于清末，但其作用是有限的。民国时期，南京国民政府也认识到农会的设立对其在农村基层的统治有着重要作用，先后通过颁布修改有关农会方面的支持法规来倡导在全国各地农村建立各级农会组织。但由于没有切实考虑到当时农村的实际，未能从实质上对农村存在的弊端进行改革，因而农会组织在很大程度上被南京国民政府当作基础统治的工具。故南京国民政府的农会立法对推动近代中国农业发展的作用又是有限的，渐出历史舞台也是必然的。 　　关键词：南京国民政府；农会；农会立法 　　中图分类号：D693　文献标识码：A　文章编号：1009--9107(2011)01--0123--06 　　 　　鸦片战争以后，近代中国在经济和社会领域产生了历史性变革，导致了封建王朝的解体和民国的建立。尽管经历了不间断的政治纷争、军阀混战和外敌入侵，但在西学东渐和国内阶级力量对比发生重大变化的背景下，清王朝末期和北京政府统治时期就进行了一系列农会立法设计，在一定程度上维持了农村社会的稳定，其效果得到了南京国民政府的认同，也使得南京国民政府非常重视农会立法工作。作为一种正式的制度安排，它不仅在一定程度上体现了政府希望规范农村社会经济秩序的愿望，而且在某种意义上反映了一个国家的政治意愿和民主程度。我国现今农会研究成果多是侧重于清末、国民革命时期和中国共产党领导的农会组织研究，对南京国民政府时期的农会研究不多。近几年来，李永芳、于建嵘、魏文享等为代表的学者对南京政府的农会发展历程进行了比较深入的研究，并在相当程度上涉及到了农会立法问题，对本人的研究有很大帮助。但上述学者的研究重点多不是侧重于立法问题，而本文侧重于从社会立法的角度对南京国民政府的农会立法进行梳理，希望可以对这一时期的农会研究有所裨益。 　　 　　一、抗战前的南京国民政府农会立法 　　 　　在1927年国共合作破裂后，南京政府以“共产党操纵民众运动……以农民运动为最甚”为由厉行“清会”，当年颁布的《各级党部与各级民众团体之关系条例》中第4条明确规定：“各民众团体如发生重大事故，当地党部认为应紧急处置时，得由党部知会当地军警制止，同时呈报上级党部核办”，但其中并没有规定什么是重大变故，相当于给予各级党部以无限的自由裁量权限。同时，国民党社会部在其所印发《农会会务与业务》之中，指出“……农民未尽了解组织用意，不明运用方法，致反为外人所操纵，用作政治上或他种争斗的工具”，“过去农民组织的失败，不能归咎于组织的本身，而在其策略错误”，所以重建农会组织是必要的。但在重建过程中国民政府总体上还是比较保守，也十分强调通过地方党部和政府对农会的限制、控制和指导，以遏制中共力量在农村的发展。如国民党中央于1927年6月颁布《各级党部与各级民众团体之关系条例》、《县党部与县政府之关系条例》，分别确认了国民党各级党部对各级人民团体具有监督指导之权；县级民众团体之建立应由县党部指导，县政府不得十涉等。 　　早在1927年5月10日南京国民政府颁布《佃农保护法》，其中第2条规定“佃农缴纳租项……由各地地方政府会同当地农民协会按当地情形规定之”，赋予了农会组织协调租佃矛盾的权利。1928年7月国民政府公布《农民协会组织条例》，标志徘徊已久的农会重建工作正式开始。1929年4月农矿部拟就《农会条例草案》，并在1930年8月经立法院153次会议讨论通过《农会立法院原则草案》，确定了《农会法》的立法宗旨，农会的组织架构和区域设置、管理监督等原则性规范。在此基础上，国民政府和国民党中央于1930年12月30日和1931年1月31日、2月5日和10月20日，分别颁布《农会法》(多次修改见表1)、《农会法施行法》、《省党部特别市党部及县市党部指导农会组织办法》、《农丁矿业团体登记规则》等法律文件，确定了农会立法中几项基本法规。 　　1930年《农会法》相当多地继承了1924年《农民协会章程》和1928年《农民协会组织条例》的内容，如《农会法》第1条规定“农会以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活而图农业之发达为宗旨”；第5条规定“农会应答复政府或自治机关之咨询并接受其委托”；第6条规定“农会得就有关农业之发达改良建议于中央及地方政府”；第7条规定“农会分乡农会、区农会、县市农会、省农会”的组织框架，这些内容和此前的农会立法没有什么大的区别。 　　《农会法》和《农会法施行法》较之以前的农会立法还有许多不同，这些改变实际上反映了国民政府对待农民组织的态度发生了根本性的变化。 　　首先，《农会法》将农民组织定义为“农会”而非“农民协会”，是想和此前政治性较强的农民组织加以区别，目的是使农会组织成为非政治性的民间互助组织。其次，在农会会员的组成上看，《农会法》第16条规定“凡中华民国人民，住居