基于主体功能区规划区域协调发展研究.docVIP

基于主体功能区规划区域协调发展研究 　　内容摘要：主体功能区规划旨在根据区域资源环境承载能力，形成主体功能定位清晰的区域协调发展格局。但面对缩小不同功能区之间的差距、保障限制开发区和禁止开发区的利益、使地方政府行为自觉符合主体功能区要求等难点，主体功能区规划并不能自动解决区域发展中出现的经济发展与资源环境不协调、产业结构不协调、经济关系不协调和空间结构不协调等问题，需要财政、投资与产业、土地、人口和政绩考核等系列配套政策支持。 　　关键词：主体功能区 资源禀赋 区域协调发展 政策 　　主体功能区的划分和内涵 　　（一）优化开发区 　　优化开发区是指已经有较高开发密度、资源环境承载力弱化，在进行工业化、城市化建设时应该优化进行的地区。此类区域主要是进行产业结构的优化升级和技术创新，对生态影响小、资源耗费低、附加值高的产业将优先发展，强调经济增长的质量和效益。 　　（二）重点开发区 　　重点开发区是指具有较强的资源环境承载能力、较大的国土开发空间、较好的集聚经济和人口条件的地区。此类区域主要是增加建设用地量，加强基础设施建设，加强工业化和城镇化建设，围绕主导产业发展产业集群，承接其他区域的产业转移和人口转移。 　　（三）限制开发区 　　限制开发区是指资源环境承载能力较弱，不适宜大规模集聚人口和经济，并能够影响到整体或局地生态安全的地区，主要包括农产品主产区和重点生态功能区。此类区域不适合进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，在保护优先、适度开发的理念下发展符合区域资源环境禀赋特征的特色产业，退出超越区域环境承载能力的产业，有序转移超载人口。 　　（四）禁止开发区 　　禁止开发区是指依法设立的各类自然资源保护区和其他需要特别保护、禁止工业化和城市化开发的重点生态功能区，包括自然保护区、自然文化遗产、地质公园、重点风景名胜区、森林公园、重要湿地以及重要水源地等。此类区域主要是制定严格的法律法规，控制人为因素干扰自然生态，严格禁止与主体功能定位不相符的开发活动。 　　我国目前区域发展不协调的表现 　　（一） 区域经济发展与资源环境不协调 　　发达国家的经验表明，经济建设行为要基于地域基本禀赋属性，有的地区适合进行大规模工业化和城镇化，有的地区则需要限制或禁止开发来保护生态资源与环境。但为了地方经济能够在短期快速增长，地方政府往往忽视地方资源环境承受能力的制约，在生态脆弱区也进行着规模化的工业开发，甚至将发达地区淘汰的落后产业进行承接转移，对所管辖区域的矿产、土地、水资源等进行掠夺性开发使用。同时，在经济发展过程中也忽视环境污染治理，土壤、地下水、空气等遭到严重污染。这些超越地方资源环境承载能力的经济行为，从短期看地方GDP获得了较快增长，地方财政收入水平得到提升，但整个区域生产、生活所依赖的最基础生态资源与环境遭到破坏，治理和恢复要付出的代价会数倍于所获得收益。 　　（二）区域产业结构不协调 　　在以行政区地域为单位的经济发展过程中，地方政府较少考虑区域的整体经济要素特征和本地要素优势与劣势，忽视本地的产业发展重点与整个区域产业配置格局的关系，纷纷将一些热门的产业、一些投资少回报快的项目以及在别的地区成功的项目作为发展的重点，造成区域内产业结构高度趋同。这些发展经济的手段在短期内确实带来了地方经济的较快增长，但随后产业结构同质化的消极作用就显现出来了，区域内雷同产业竞争激烈，一些经营不善的企业破产倒闭，损害了区域经济的分工效益和结构效益，破坏了不适宜产业开发地区的生态资源与环境。 　　（三）区域经济关系不协调 　　在做大做强、全面发展的思路下，各个行政区之间的经济关系被政府人为干预。为保护本地的产业发展，地方政府纷纷通过行政手段进行地方保护和市场分割，对地区市场设置障碍进行封锁，禁止外地同类产品进入本地市场；为了使本地的生产有稳定的原料来源，还控制原材料等资源的自由流动。从长期来看，这种地方保护和市场分割的行为并没有带来本地产业的持续发展和壮大，反而在地方保护下粗放发展，效益低下，破坏市场作为资源配置基础性手段的作用，损害了资源的空间优化配置效益。 　　（四）区域空间结构不协调 　　由于长期的空间无序开发行为导致区域的生产空间、生态空间和生活空间失衡，空间结构不协调的问题越来越严重，也成为区域发展不协调的一个主要矛盾。区域发展中生产占用空间偏多，尤其是工业生产空间，反映出我们的空间利用效率不高；在农业生产区出现了对耕地的肆意侵占，耕地锐减，安全持续地提供农产品的空间受到严重挤压。粗放的工业化、城市化对国土空间的占用导致湖泊、湿地、森林、草原、河流等提供生态产品的空间偏少。另外，在生态脆弱区的不当开发行为也导致适宜人类居住的生活空间不断减少。 　　主体功能区规划下区域协调发展的难点 　　（一