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基于公众满意度导向地方政府绩效评价 　　[摘要] 政府绩效评估源于政府扩张和政策失灵。在西方民主宪政下，政府由选民投票产生，几乎每一项公共政策必须体现民意导向，民意投票贯穿了政策产生、执行和结果的全过程，绩效评估的核心在于评价指标的相对合理性，更多为技术性问题。本文认为，基于政治制度迥然不同，我国地方政府绩效评价不仅要强化政府成本导向，更重要的是将评价指标体系置于公众满意度导向之下，既是技术性问题，更是导向性问题，为此，构建实现客观指标与主观评价于一体的中国地方政府绩效评价指数模型，将民意调查作为中国公共政策评价的基本路径，成为中国政治民主化的必然选择。 　　[关键词] 公众满意度导向；地方政府；绩效评价 　　[中图分类号] D625[文献标识码] A [文章编号] 1006－6470（2007）03－0047－06 　　 　　一、地方政府绩效评价理论与实践 　　 　　20世纪90年代以来，在新公共管理思潮的浪潮之下，迫于选民的压力，以及政府扩张和政策失灵的窘况不断加剧，为激活政府行为、提升效能、降低成本，自20世纪60年代开端的政府绩效评估在西方逐渐成为考评政府的有效手段，甚至决定选票的流向。作为一种管理工具，经过近半个世纪的探索，政府绩效评价理论日臻完善，技术方法也相当成熟。 　　绩效评价本质上是将以往的权力委托制改变为目标管理和业绩评价制，这种转变体现民主化和信息化的要求。1992年，奥斯本和盖布勒出版的《改革政府――企业精神如何改革公营部门》，被视为将60年代后期以来西方关于公共管理的典范革命推向高潮，作者认为解决“积重难返”的政府各种问题的惟一途径在于重构价值，“重新定位政府职能，按企业家精神重塑一个企业化政府”，政府绩效评估就是谋求有使命感的政府，企业是天生的利润计算者，像经营企业一样经营政府的过程毫无疑问即是一个绩效评价和改善的过程。在这一点上，詹姆斯.Q.威尔逊的观点更加明晰，他认为政府绩效评估意味着建立一种“以取得结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准”的制度[1]。当然，在“美国政府真的可以像麦当劳一样经营吗”的诘问中，对于政府绩效评价的复杂性，理论界展开了更深层次的讨论，因为本质上，政府“不是挣钱的，而是花钱的”，肩负着更多社会目标，维护和体现社会公正，而社会目标，如社会公正却很难像利润一样去计量，不过，对于绩效评估的功能，理论界已形成共识：是实现责任政府的有效途经和基本保证。 　　在评估导向和指标构建上，基于不同的社会背景或者是研究者的立足点差异，西方国家虽普遍遵循所谓“SMART技术原则”，但指标导向仍差异明显：库普尔认为，基于“经济学的效率假设”、“成本―收益分析方式”、“投入和产出模式”确定绩效标准，政府绩效评估就是“以顾客满意为基础”来定义市场责任机制，简言之，评估把公民视为消费者，强调政府成本和服务价值，而斯蒂格里茨从经济学的视角分析政府及政策失效的源头在于信息不完全、官员动机以及难以预期的私人部门对政府计划的反应，基于政治权力自动扩张效应，政府投入愈多、管理愈多、效率损失愈大，因此，政府绩效评价的导向是向政府部门引入市场机制。进入新世纪后，在科学发展观、以人为本的理念下，国内亦有学者提出以提高生活质量为目标构建中国政府绩效评估体系。[2] 　　与此同时，政府绩效评估的实践风起云涌。20世纪60年代，美国会计总署率先建立以经济性(Economy)、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）为主体的“3E”评估方法，之后又加入公平性（Equity）指标层，形成所谓“4E”绩效评估方法。在此基础上，美国Oregon州政府引入了“标杆管理法”，形成包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展七个领域共158个具体指标。1992年，美国哈佛商学院两位教授创立了平衡计分卡（BSC），形成BSC评价体系，著名绩效研究机构Compel研究所建立了包括财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和基础设施管理五方面内容的评价体系，并运用于全美50个州的绩效评价中。英国地方自治绩效委员会构建了包括居民应对、住宅供给、环境等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系，日本于2002年实施《政府政策评估法》，东京市政府建立了包括福址、安全等11个领域99个指标的市政府政策评价体系，其他发达国家的情况大同小异。 　　我国地方政府绩效评估工作起步较晚。总体来看，基于理念、体制与技术等各种主客观原因，我国地方政府绩效评价仍处于导入期，理论研究先天不足，而实际操作处于半手工状态，与美、日等西方国家比较滞后20年。 　　纵观地方政府绩效评价理论研究与实际应用，有几个特点十分明显： 　　首先，政府绩效评价在西方盛行有着深刻的现实背景和内在逻辑。上世