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浅析国家能力与公共政策有效性 　　[摘 要]公共政策贯穿与国家能力的始终，即国家能力表现为能否制定有效的公共政策，能不能有效的贯彻和执行它，以及这种政策执行以后的结果如何。需要注意的是，必须将国家能力控制在一定的合理限度内，否则，会导致政策执行的低效率和无效率。 　　[关键词]国家能力 公共政策的有效性 　　 　　一、相关理论综述 　　（一）有关国家能力的理论 　　最早对有关国家理论作出阐述的不得不提到霍布斯，他在其经典著作《利维坦》中提出了著名的“行政吸纳政治”的理论，强调国家应该垄断全部的政治权力，整个国家应该由一个最高的政治权威或者主权者垄断政治权力臣民则被排斥在政治之外，他们可以一心一意地追求经济利益和其他利益，但是不能染指政治。可见，霍布斯本人是赞成国家在政治上的绝对统治权力的。那么，国家在政治上的统治权力又体现在什么方面呢？ 　　这一问题，我们可以用著名政治学者古德诺的见解予以回答，他认为：在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。但是，这些国家能力体现在更加具体的层面时又是什么呢？显然，古德诺所给出的解释还显得太宏观，没有形成较为完整的技术层面的国家能力理论体系。 　　众所周知，真正将国家能力作为单独的一门理论进行开拓研究的是国家学派，著名美国学者米格代尔将其国家能力定义为“一国中央政府影响社会组织、规范社会关系、集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力。”具体地说，他认为国家能力包括以下四个方面：第一，国家对社会各部门发挥影响的浸透(penetrate)能力;第二，社会内多种关系的调节(regu1ate)能力;第三，社会内存在的各资源的汲取(extract)能力;第四，把汲取资源适当地分配或使用的能力。 　　同样，我国学者也针对这一问题进行过相关方面的研究。我国著名的两位学者胡鞍钢和王绍光在其编纂的中，则认为国家能力包含以下四种能力“第一，汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力;第二，调控能力，即国家指导社会经济发展的能力;第三，合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力;第四，强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。”以上所提到的四种能力中，国家汲取能力是最主要的国家能力，也是其它国家能力的基础，逐渐国家的汲取能力的重要地位。此外，两位学者还在《市场经济仍需加强国家能力》一问中旗帜鲜明地表明了自己有关加强国家能力必要性的观点。 　　（二）有关公共政策有效性的理论 　　那么，对公共政策的有效性我们又应该作何理解呢？ 美国社会学家西摩?李普塞特在考察国内政治时认为，国家行动的有效性是以国家制度的合理性和制度变迁的可能性为极限范围的。所谓“有效性”是指实际的政绩，即该制度在大多数人民同势力集团如大商业或军队眼中能够满足政府基本功能的程度。也就是说，李普塞特认为“有效性”是指实际的行动，即大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。那么，据此我们可以推断一下公共政策的有效性，笔者认为：公共政策的有效性可以看作是公共政策的制定、执行和后果对政策客体所带来的满意程度，即公众对公共政策的满意程度。以下，本文将就国家能力和公共政策的有效性之间的关系作一番分析。 　　 　　二、主要观点的导出――基于公共政策有效性的适度国家能力 　　在政治比较民主的今天，国家能力主要体现在国家能不能制定一个合理的政策，并且将其有效地贯彻和执行，最终能否带来一个满意的经济和社会效益。因此，可以说公共政策贯穿于国家能力的始终。例如，不管将国家能力划分为多少种，国家的汲取能力是必不可少的，其中又以对税收的汲取能力为核心，这时国家能力中的汲取能力就表现为收取税收的能力了。毫无疑问，必须首先制定公共政策来肯定税收的行为，紧接着出台为实现这项政策的具体的执行政策和制度，最后才能进行政策执行。由此可见，国家能力的实现必须依靠公共政策。那么怎样发挥国家能力才能保证公共政策的有效性呢?是不是国家能力越强越好呢? 　　普遍认为，当国家的汲取能力和调控能力较强时就表现为强国家能力。那么，强国家能力所带来的公共政策是否有效呢?笔者认为答案是否定的，以汲取能力为例，国家为了维持其庞大的官僚机构、实现其既定的政治目标，必然要求大量的物资保障，如果这种保障无法满足国家的需求，国家势必增加税收以满足其需要，具体上会制定与之相匹配的政策。换句话说，国家是很可能加强自己的汲取方面的能力的。然而，国家汲取能力加强所需的税收是极有可能超过社会的承受能力的，因此，相应的公共政策的有效性是非常值得怀疑的。同样，国家的调控能力是不是越强越好呢?改革开放的经验告