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对我国预算编制制度一点思考 　　摘要预算编制作为预算管理工作的起点和源头,必须明确其重要性,针对存在的一些问题应从主体、时间、范围、原则以及方法和程序方面加以完善和改进,对人大的预算编制监督权也必须加以重视。 　　关键词预算编制 预算编制监督权 　　中图分类号:C63文献标识码:A 　　 　　预算编制就是各级政府、政府各部门、单位按照一定的程序制定预算收入和预算支出年底计划的活动。①预算法分预算管理体制方面的规定、预算管理程序方面的规定和预算监督方面的规定,而预算编制制度作为预算管理活动的首要工作环节,必须保证其完善和公正性。 　　1 相关概念定义 　　预算编制是预算法实现其价值的第一步,是一个公共利益表达和发现过程。预算编制权是指政府作为预算管理者,按照一定的原则编写预算法律文件的权利。而人大的预算编制监督权是人大在预算编制阶段所享有的监督权。 　　2 我国预算编制存在的问题 　　2.1 预算编制参与主体的问题 　　按照三权分立原则,人大作为实质上的国家权力机关,理应享有完整的财政大权,而预算的编制权也不例外。但由于预算法案编制的技术性和政策性,使政府成为了最合适人选。但是我们不能忽略的一点是,负责编制预算草案的财政部,同时也肩负着组织支出预算执行的重任,这种“既是裁判员又是运动员”的角色设置显然是不合理的。 　　2.2 预算编制的范围及编制细节问题 　　据了解我国的预算编制中的收支被认为的分为预算内、预算外及制度外收支,而只有预算内收支真正受到预算的约束和监督,大量的预算外和制度外财政,几乎完全脱离于预算编制范围之外。这是违背完整性原则的,大大影响了我国的财政资金的管理。大量预算外资金甚至“制度外财政收入”的“合法”存在似乎是我国财政生活的一个特有现象。以1991年一年为例,1991年我国预算外资金总额达3243.30亿元,比上年度增加19.7%,相当于预算收入的94.5%。②而编制细节即预算的收支科目,通常包括类、款、项、目等方面。我国的预算收支科目比较他国相对简单、粗糙,许多地区编制的预算草案只列到类级科目,没有具体的款、项、目,甚至一些地方存在资金不作预算,随用随批的现象。 　　2.3 预算编制的时间安排问题 　　第一方面是我国的财政年度和人大会议召开在时间上的差异,我国财政年度是公历1月1日起至12月31日,而全国人大批准预算一般在3月中下旬,但预算年度已经开始了,有好几个月空缺,第二方面是我国的预算编制时间过短,基本是每年下半年(6月或8月)由财政向各部门布置预算编制工作,具体说明预算编制的有关事项之后开始到12月中旬各部门(含基层单位预算)将调整后的预算计划报财政部门结束。实际上编制时间只有三四个月,太过仓促。而美国联邦预算时间有9个月③和12个月之说。英国编制预算的时间也较长,通常于财政年度开始前12个月就开始着手准备,甚至要拖到下一财政年度开始之时。所以总的说来我国的编制时间还是过短,可能也是受我国预算财政年度的影响。 　　2.4 预算编制程序和方式方法的问题 　　我国的预算编制程序具体分为两个阶段,即预算编制的部署阶段和预算具体编制阶段。但在实践操作中太过随意,不规范。按照有关规定部门预算的编制要实行“两上两下”,即自下而上、自上而下的程序,但实际上,我国的财政预算是由财政部门直接编制的,基本将“两上两下”的程序简化为“一上一下”,甚至“只上不下”了。那样编制出来的预算草案质量可想而知。这些可能还是因为没有给予预算方案以法律效力的缘故。方式上,虽然采取了复式预算法,但也只是停留在表面。我国预算法只在二十六条中规定中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制,复式预算的编制方法和实施步骤,由国务院规定。而在实践操作中,只是在原有收支规模基础上,根据各项目性质简单分为经常性预算和建设性预算。在编制方法上,采用的是传统的“基数加增长”的方法,而未采用零基预算或者绩效预算等比较好的方法。 　　2.5 预算编制的易变性或是被动性 　　我国预算编制是根据国务院和各级政府的指示,提出的原则和要求而进行的,但在具体编制过程中,上下级沟通联系少,基本形成以部门为主的编制过程,对上级的指示贯彻不够。而且由于我国编制监督权的架空和编制时间较短,更造成了预算编制过粗,约束力不强的后果。 　　3 相关对策 　　3.1 针对编制参与主体的问题 　　有的学者认为,我国应该借鉴国际经验,建立“三权”分立预算机制。根据我国的具体政治体制,改革预算管理体制关键是要在人大和政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限。就预算编制来说有必要建立一个专职的预算编制机构。有好多学者提出了要将编制权独立出来,也体现了预算编制的重要性。另外我想补充下在保证预算编制质量的情况下,还是