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建立全国统一农民工养老保险制度若干思考 　　摘要：随着我工业化、城市化进程的加快，农民工的养老保险问题已成为社会广泛关注的焦点；充分借鉴各地的制度经验，建立全国统一的农民工养老保险制度已势在必行。建立全国统一的农民工养老保险制度应结合农民工的特点和需求，重点解决覆盖范围、统筹层次、筹资模式、缴费办法、领取条件、接续转移等关键问题。 　　关键词：农民工；养老保险；全国统筹；社会保障体系 　　中图分类号：D922.182.3　文献标志码：A 　　 　　如何建立农民工的养老保险是学术界和各级政府普遍关注的重点问题。由于缺乏统一的规定，不少地区根据农民工的特点纷纷制定了各具特色的农民工养老保险政策。但是，地方性的农民工养老保险政策不仅使农民工的养老保险待遇差异较大，也使他们的养老保险关系难以接续。此外，由于地方性政策的效力层次较低，一旦发生争议，法院往往无法依法作出裁判以有效维护农民工的养老权益。因此，为真正实现农民工老有所养的礼会目标，维护社会的长期稳定，在总结各地政策经验的基础上二。尽快出台全国统一的农民工养老保险制度既具有可行性，更具有迫切性。本文试图就建立全国统一的农民工养老保险制度所涉及的几个重要问题作一番理论上的探讨，以期对该制度的建立有所裨益。 　　 　　一、覆盖范围与统筹层次 　　 　　如何建立农民工的养老保险制度，在理论上有三种不同的主张：其一是将农民纳入城镇职式养老保险体系，使农民工与城镇职工享受同等的养老保险待遇，简称“进城”模式；其二是建立不同于城镇职工养老保险和农村养老保险的专属于农民工的独立养老保险制度，简称“独立”模式；其三是建立和完善农村社会养老保险制度，并将农民工纳入农村养老保险体系，简称“返乡”模式。与上述三种主张相对应，在缺乏国家统一规定的情况下，全国许多地方大胆探索、因地制宜地制定了各种农民工养老保险制度，并因此形成了不同的制度模式，即以广东为代表的进城模式、以北京为代表的独立模式以及部分地区对乡镇企业职工的养老保险所采取的返乡模式。上述三种理论主张和制度模式虽然都有一定的合理性，但他们共同的缺陷就在于没有对农民工这一庞大的社会群体进行进一步的划分，试图将所有农民工都纳入一个统一的养老保险框架之下，从而缺乏针对性和灵活性。 　　实际上，“农民工”一词是对不改变农村户籍而进城务工的劳动者的统称，经过多年的发展，农民工内部已发生了分化，他们在进城务工的动机、劳务收入水平、工作的稳定性以及保障需求等方面千差万别，建立统一的农民工养老保险制度必须要对农民工进行具体的划分并遵循分类指导的原则。根据这一原则，可以将农民工划分为四种不同的情形：第一，长期居住在城市，具有较稳定的工作岗位和较高的劳务收入的农民工；第二，在城市工作时间不长、缺乏稳定的工作岗位且劳务收入不高的农民工；第三，只在城市短期务工的农民工；第四，在乡镇企业务工的农民工。 　　笔者认为，对于上述第三类和第四类农民工，可行的办法是将他们纳入农村养老保险体系中，对于第二类农民工，若将他们纳入到城市养老保险体系中可产生如下积极的影响：第一，农民工在养老保险领域获得了与城镇职工相同的待遇，有利于城乡统一的养老保险制度的建立；第二，用人单位聘用农民工和城市户籍人员在养老保险的负担上大体相同，从而均衡了用人单位的用工成本，有利于企业间的公平竞争；第三，扩大了城镇职工基本养老保险的覆盖面，有利于缓解当前城镇职工基本养老保险基金支付的压力。但是，有关地区的实践表明，将该类农民工简单地纳入城市养老保险体系的实施效果并不理想，没有获得包括农民工在内的社会各阶层的广泛认同，其突出的表现就是农民工的参保率低、退保率高。造成这一现象最主要的原因在于现行城镇职工基本养老保险制度与农民工的特点不相适应，无法满足农民工的养老需求：第一，过高的缴费率超出了用人单位和农民工的负担能力；第二，工作的流动性使大多数农民工难以达到规定的缴费年限；第三，各地政策的差异使农民工养老保险关系的接续非常困难。很显然，将第二类农民工简单地纳入城镇职工基本养老体系并不能实现多数农民工老有所养的目的。而如果将他们纳入到农村养老保险体系也同样不具可行性，这是因为：一方面，大多数农民工来源于经济欠发达的内陆省份，农村社会养老保险尚未全面实施；另一方面，目前的农村社会养老保险采取政府组织引导、农民自愿参加的方式，不具有强制性。因此，对于第二类农民工而言，既不能将他们简单地纳入到城市的养老保险体系中，也不应将他们归入农村的养老保险体系中。而应该根据他们的特点设计出一种有别于城市养老保险和农村养老保险的独立的养老保险制度。全国统一的农民工养老保险制度应该以该类农民工为最主要的参保对象。对于第一类农民工，在坚持强制参保的前提下，则应该允许他们在城镇职工基本养老保险与独立的农民工养老保险