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我国行政协调机制法律分析和法治化构建 　　[作者简介]唐祖爱(1969―)，男，湖北公安人，三峡大学政法学院副教授，武汉大学法学院博士生，主要从事行政法学研究。 　　[摘 要]行政协调之必要性根源于行政组织法定主义的局限，也是对行政组织法定主义的补充。行政协调机制有利于达成一体行政、实现政策整合、提高行政效率；为了克服我国行政协调机制的局限，有必要对行政协调机制予以法治化再造。 　　[关键词]行政协调；联席会议机制；行政法 　　[中图分类号]DF611 [文献标识码]A [文章编号]1672―7320(2007)04―0525―04 　　 　　一、行政组织法定主义的局限与行政协调机制的产生 　　 　　“对政府来讲，协调是一个基本的但日渐重要的问题”，行政协调之必要性根源于法治化的局限。理想主义法治观表现在行政组织法领域，就是依靠系统的行政组织法典严格明确各行政组织的职责权限，向社会公众提供足够预期。但法治化是有极限的，理想主义的法治状态只能是一种目标而已。就本文的主题――监管机构――来说，独立监管制度的理论前提，是由于特定产业部门或经济社会生活的特定领域而产生的特殊监管需求，基于职责与职权的统一性要求，独立性、集中性的监管机构成为必要；在这种监管框架之下，政府职能被划分为政策制定、微观监管以及微观管理职能，其中政策制定与微观监管职能之间的严格区分成为独立监管制度建立的理论前提，政策制定与微观监管机构相对分离以保证微观监管机构的独立性；微观监管机构在横向上也依据产业特性或特定事务被整合为若干大的集中的监管机构。但社会经济生活的现实是不能用理论来剪裁的，可能会出现监管机构之间、监管机构与尚履行部分微观监管职能的政府部门之间以及监管机构与政策部门之间在特定个案上的争议(这在实行分段监管或分环节监管的领域、以地域监管为主的领域表现尤其突出)，争议既可以表现在政策理解上，也可以表现在对事实认定、客观形势判断上。为了合理解决、预防并逐渐减少行政争议，行政协调机制的构建就成为必要。 　　如果把行政协调放在公共治理分散化的背景下审视，我们更可以认识到行政协调之重要性，在分散化的公共治理体制之中，大量的独立机构(不仅仅是属于政府序列的机构，还包括依照法律设立的其他公法人，以及承担一定治理任务的社团组织)在社会治理中扮演越来越重要的角色，在中央层级上就体现为中央或“中枢”行政机关不断加速的分散化和异质性特征。“当前行政改革有这样的趋势，就是将过去由一个大部门执行某种职能转而由几个较小的组织去做，这些组织有的被称为“执行机构”，有的被称为“特别运作机构”，虽然大型组织的解体可能会换来某种效率，但也可能因此产生重大损失，如由于协调的减少而导致公共部门部门整体效率的衰退”。这些机构之间产生争议也是必然的，行政协调有助于在这些主体之间形成共识最终达成最低成本社会治理。 　　行政协调机制作为一种制度，其功能体现在：(1)达成一体行政。行政权的特征使得一体行政成为必要，虽然行政权实际在不同部门行使，但这些机构之间应该相互协同共同组成国家行政系统对国家立法机关负责，这也是责任政治的根本要求，而正如本文前面分析所揭示的，独立监管机构的出现，使得监管机构的独立性与行政单一原则之间呈现一种紧张关系，因此需要构建一种机制在监管机构的独立性与行政单一原则之间保持平衡，这是西方分权体制以及我国权力分工体制之下由独立监管机构而生的共同问题。(2)实现政策整合。不同监管机构“独立”行使监管职权，无论是依据法律(在英美日国家)还是基于我国的“三定方案”，监管机构的设置都基于特定行业或特定领域的考虑，也就是说其政策必然带有机构自身不可避免的片面和局限，而监管的对象――社会经济生活领域――是一个相互联系的统一整体，不同监管政策代表不同的约束和激励机制，监管机构之间的监管目标、方式与手段上的冲突以及由此导致的监管真空、监管越位现象日趋突出，需要建立相应的机制以保障政策之间的协调性。(3)提高行政绩效。即使是在政策相互一致的情况下，行政机构之间的协调机制的构建也有助于促进双方的理解和协同，为了执行针对统一监管目标的政策，可以通过协调机制形成联动，促进双方之间的和谐与合作，从而减少政府监管总成本，提高监管绩效。 　　 　　二、监管联席会议制度的运作实践：以金融监管联席会议制度为例 　　 　　我国行政法学不太重视对行政协调的研究，这自然与政府实践领域不太注重行政协调、行政协调还没有发挥其应有的作用有密切关系。传统公共行政实践强调行政主体与行政相对人之间的不对等性、行政系统内部的上下级命令指挥关系，有关的内部行政争议多通过官僚体制内部藉由层级控制关系得到解决，层级控制遮盖了行政协调的必要。但这并不表明我国政府实践领域没有行政协调现象。如建设部牵头会同16个部委以