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我国行政立法缺陷及其完善研究 　　[收稿日期]2009年8月22日 　　[作者简介]袁野:东北师范大学政法学院行政管理专业2007级研究生。吴庆华:东北师范大学政法学院政治学专业2007级研究生。 　　[摘 要]我国的行政立法固然要强调民族性,但同时应注重普适性。在西方国家,行政立法主要是指委任立法或授权立法,我国的行政立法则主要是政府机关对外制定行政法规。本文主要分析了我国与德日行政立法制度的差异,在于借鉴西方国家行政立法的有益成果,以求对推进我国行政立法制度的完善起到一定的作用。 　　[关键词]法规命令 授权立法 行政 　　[中图分类号]DF3 [文献标识码]A [文章编号]1009-5489(2009)11-0006-02 　　 　　一、行政立法的含义 　　 　　所谓行政立法是指国家行政机关依照宪法、法律规定的权限和程序,制定行政法规和行政规章的活动。它主要包含几层含义:第一,行政立法特指行政机关的行为。第二,行政立法是行政机关依照法定权限和程序所作的行为。这是行政立法同其他行政行为的显著区别。行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序,这就使得它与行政处罚、行政许可等由行政机关单方面作出决定的具体行政行为不同。第三,行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行为。从行为的结果看,行政立法的结果是产生具有普遍约束力的规范性文件。这些规范性文件并不是针对某个具体的人或具体组织,而是普遍适用。 　　 　　二、它山之石――我国与德、日行政立法制度之比较 　　 　　德、日和我国在法律体系上均属于大陆法系国家,从而三者的行政立法制度存在较多的可比性。但考察三者的行政立法体制,我们发现,我国与德、日两国在宪法的约束性条件、行政立法分类标准以及权力来源方面均存在着明显的区别。 　　1.宪法对行政立法设置的约束条件不同 　　德国基本法对行政立法设置了明确的限制性条件,即议会授权法要在内容、目的及范围方面符合授权明确性原则,行政机关不但要根据授权制定法规,也必须明确制定法规的依据,同时应当引证法规的立法依据。关于转授权问题,基本法也作了具体规定,如果议会授权法明确规定转授权时,法规命令才可以转授权,换言之,就是当议会法律没有明确规定转授权时,行政机关的转授权就是违法的。德国基本法的这些约束不仅可以对行政机关起到事前的警示作用,同时,也为审查监督机关和公民提供明确的鉴定标准。日本宪法也规定了行政命令的约束条件。我国1954年的第一部宪法没有规定行政机关制定行政法规的权力,但在实践中,行政机关却制定了大量的行政规范。基于宪法规范与行政立法实践的深刻矛盾,1982年宪法明确规定了国务院制定行政法规的权力,以及国务院各部、委可以制定规章的权力,上述宪法和宪法性法律虽然规定了行政立法,但对行政立法的约束条件均缺少明确性原则,除了要求行政法规、规章只要符合“依据”和“不抵触”上位法即可,宪法更没有明确规定全国人大及其常委会能否授权行政机关实施行政立法,也没有规定这种授权应当具备何种条件。虽然《立法法》对此有所补充和完善,但也不过是对行政立法实践的追认而已。可见,我国对行政立法的约束条件十分概括而含糊,欠缺德国基本法所具有的明确性。 　　2.行政立法的根据不同 　　在德国,行政机关不能直接根据宪法制定调整对外关系的法规命令,而必须根据议会法律的授权,且议会法律的授权必须符合明确性原则。没有议会法律的明确授权,行政机关不能制定调整人们相互之间关系的法规命令。与德国类似,日本学者也认为行政机关不能直接根据宪法发布调整外部关系的法规命令。而我国政府机关在具体的实践中,在没有宪法法律具体规定的情况下,行政机关仅直接根据宪法、法律规定的职权范围制定了大量的行政法规。 　　3.行政立法的分类标准不同 　　德国的行政立法根据针对调整对象的不同,有对内、对外两种效力的行政立法,而我国则主要是根据行政机关的权力来源进行分类,日本则介于两者之间,并逐渐向德国的分类依据靠近。德国基本法根据行政命令的内部、外部关系来界定行政命令的调整范围,凡是调整外部行政关系,具有外部效力的命令,行政机关不能自行制定,而必须依据议会法律的授权;凡是调整内部行政关系,具有内部约束力的命令,行政机关则无须法律授权就可以制定 　　我国的行政法理论主要根据行政立法权的来源,将行政立法分为特别授权立法、一般授权立法和职权立法,其后制定的《立法法》也基本上采纳了这种分类标准。特别授权立法是指国务院等国家机关根据人大及其常委会授权法案的特别授权制定法规。一般授权立法是指行政机关根据法条授权制定行政法规、规章。而职权立法则往往是指行政机关根据宪法和组织法对行政机关行政职权的规定,制定行政法规、规章。我国《立法法》虽然采纳了人大保留的立法事项,