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我国个人所得税政策制定中公民有效参与研究 　　摘要：经过历次调整，我国个人所得税法自1980年制定以来在组织财政收入、调节收入分配等方面发挥了独特而重要的作用，但由于多种因素的制约，在其政策制定过程中都较少关注公民参与。而税收是对公民财产的合法占有，特别是直接对居民收入征收的个人所得税，其修改和调整都需要体现纳税人的意见。因此，发展我国个人所得税政策制定中公民有效参与的现实路径选择为：适度开放个人所得税政策系统，构建政府回应机制；推进个人所得税政策制定、公民参与制度化进程，拓宽公民参与渠道；培育公民社会，推进公民积极有序地参与个人所得税政策制定的进程。 　　关键词：个人所得税；税收政策；公民有效参与 　　中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1673－1573（２０11）03－００63-06 　　在我国的税收体系中，个人所得税因其实行超额累进税率，具有普遍征收以及收入高者适用高税率、收入低者适用低税率等特点，在调节收入分配、组织财政收入等方面发挥了重要作用。2010年个人所得税收入为4 837亿元，占全国税收收入的6.3%，目前已成为我国第五大税种。但随着我国经济社会的发展变化，改革开放的不断深入，现行税制的弊端也日益凸显，经过数次修改后，2011年进行的《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《草案》）在全国范围内受到民众前所未有的关注，中国人大网公布的声明显示，一个多月的《草案》征集意见数超23万条，创人大单项立法征求意见数之最。从公众如此高的参与度来看，既表达了公众对参与式治理的需求，也是政府与公众在基本理念层面上的耦合，随着经济社会的发展与公民权利意识的不断提高，立法机关的“开门立法”，现代社会对公共生活“公共性”的呼唤，正不断激活公众对民主实践和公共领域制度变迁的想象力。 　　一、问题的提出 　　个人所得税产生并发展于西方发达国家，目前西方发达国家在个人所得税的理论研究方面已形成了比较系统、成熟的理论体系，研究的领域涉及课税依据、征税原则、税负转嫁和税收作用等方面，而且通常蕴含于经济理论和政策的整体性研究之中，研究的方法主要集中高深的数理模型，侧重于探讨个人所得税在公平与效率间的平衡问题。随着我国经济的不断发展，我国个人所得税研究也可谓汗牛充栋，在中国知网1994―2011年的期刊检索中，主题词为“个人所得税”的记录共有15 740条，主要集中于对其职能定位、税制模式和税率结构设计、征收管理等研究。高培勇认为，从2006年至今，以“小步微调”为特征的个人所得税改革，未真正触及改革的实质内容和中心环节。要在个人所得税改革上取得突破性进展，还得下大决心，着眼于做“大手术”：瞄准“综合和分类相结合的个人所得税制”改革目标，采取实质性举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础[1]。贾康、梁季认为，我国个人所得税改革，仅仅调整宽免额对实现个人所得税调节收入分配目的意义不大，且会出现逆调节[2]。周全林认为，公平原则是各国税制建立的基本出发点和基本原则。然而，由于在税制模式、税率结构、费用扣除和税收征管等方面的缺陷，导致我国现行个人所得税制的公平缺失非常严重[3]。上述研究大多是在个人所得税税制本身的设计、实施和管理所做的理论探讨，但对于税收政策作为一项公共政策特性的学理分析则显得不足。 　　公共政策，就是政府决定做或不做的事情[4]，是对全社会的价值做有权威的分配[5]。我国的公共政策既包括作为执政党的路线、方针和政策，也包括国家立法机关制定的法律、法规和行政机关制订的规划、计划及决定、规定、条例等行政规范[6]。我国现行个人所得税政策包括《个人所得税法》及《个人所得税法实施条例》及其相关法规，其征税对象是个人取得的应税收入，具有实行分类征收、累进税率与比例税率并用、采取课源制和申报制两种征纳办法等特点。个人所得税作为一项公共政策，是政府实施公共管理的主要手段和方法，在其制定过程中所呈现出的变化，可以从一个侧面反映我国政府的运转与政治生活方式的转变。在公共政策过程中，政策制定是政治过程的决定性阶段，是从问题界定到方案抉择以及合法化的过程[7]。政府经由政策过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，实则是利益确认、协调和分配的过程，公民对公共政策的参与，是公共政策公共性最直接的体现。税收是对公民财产的合法占有，特别是直接对居民收入征收的个人所得税，其修改和调整都需要体现纳税人的意见，通过科学的程序，广泛发扬民主，充分研究论证，采用集体决策方式以达到其价值目标。 　　公民参与的概念最早由西方的政治学学者提出。阿尔蒙德与维巴在其合著的《公民文化》中系统阐释了公民文化对个体参与的影响。托克维尔、布莱克则明确提出了公众直接参与政府行政决策行为的思想。美国