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我国信访制度中非正常上访问题研究 　　摘 要：信访制度一直作为公民政治参与和权利救济的一种方式，发挥它不可替代的作用。但是，随着社会的转型和经济的发展，一些深层次的矛盾如意凸现，信访制度出现了很多漏洞和弊端，尤其是备受关注的非正常的上访问题，严重影响了社会的和谐和稳定。因此，本文对非正常上访问题予以阐述，分析出现这种现象的原因，并提出相应的解决策略。这对信访问题的解决和信访制度的和谐发展具有重要意义。 　　关键词：信访制度；非正常上访；权利救济 　　上访对大多数国人来说并不陌生，成百上千人到省市和中央“信访办”，甚至政府部门上访，几乎成为中国特色之一。从广播到电视、从报纸到网络、从街谈到巷议，我们经常可以听到有关上访的事情。 　　自2003年出现的“信访高潮”，还有这些年愈演愈烈的群体性上访、拆迁上访，以及媒体报道的极端上访案例，使得非正常上访问题成为国家、学界的又一难题。 　　1 非正常上访概念 　　所谓非正常上访是指上访人在不通过正常信访渠道和信访程序到国家规定的场所反映问题，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的、甚至是违法犯罪的方式的信访行为。主要包括缠访、闹访、重访、越级上访、集体上访、多头上访。正常上访和非正常上访的界定，是立法机关根据公共利益所需要的信访秩序运用法律法规来规定的。正常上访就是合法的，非正常上访就是违法的。非正常上访的表现是法律规范要求信访人不作为而信访人作为，法律规范要求信访人应作为而信访人不作为的行为。 　　2 非正常上访的原因分析 　　2.1 非正常上访的根本原因 　　美国政治理论家亨廷顿曾指出：“一个高度传统化的社会和一个 　　己经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”我国正处于社会经济政治体制转型与社会快速发展时期，新时期的经济发展模式、利益分配方式与原有社会发展格局之间矛盾凸显。 　　2.2 非正常上访的客观原因 　　1、信访部门权力有限，责重权轻 　　我国信访部门是政府办公厅管理，不是单独序列的国家机构，它几乎没有掌握哪怕是一项独立的权力[1]，其处理信访事项的权能十分有限。但是，在实际工作中信访工作部门却被要求践行多方面、多层次的工作内容。这样的发差使信访部门承受着巨大的压力，一方面，他们承载着国家和人民的希冀，另一方面限于自身职能范围的限制，无法满足接受下来的各方面诉求。最终政府部门在这种权责倒置的状态下逐渐失去了权威和价值。 　　2、司法与信访功能错位，人治色彩浓厚 　　在信访制度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位，信访工作的侧重点是“问题处理”和“群众监督”。自20世纪80年代起，信访的政治参与和信息传达功能逐渐让位于纠纷解决功能。这也就是说，“由于信访制度是在司法制度之外再同时建立一种与之并行的纠纷解决机制，这就为民众排斥司法对司法制度的利用、赋予行政以准司法全及干预司法活动提供了可能。” [2] 这样会使民众把希望寄托在行政首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治。 　　3、现有的信访系统的激励、考核标准不合理 　　一方面，我国信访制度考核中责任追究体系缺失，客观上助长了基层干部在处理信访问题时采取行政不作为或消极行政作为。另一方面，信访系统内部考核和激励单纯以信访绝对量的多少作为衡量工作的指标，按照信访量给各地排名。所以，为了减少当地非正常上访的数量，在国家和地区敏感时段对重点信访人采取“堵”、“截”、“拦”等极端手段和措施，以防止其越级进京无序上访，甚至很多当地的信访机构花钱买平安。这样只能暂时掩盖矛盾，给重信重访留下隐患。 　　4、司法、行政诉讼和行政复议等权利救济方式成本过高 　　从官方和调查得出的结论表明过半的上访者是农民这类弱势群体，他们即不了解法律知识，也负担不起高昂的律师服务。在这种情况下，所谓的公平正义对于普通人民来说也就成了一件可望而不可及的奢侈品。相比之下，信访开辟了一条不一样的通道，只要有耐力，事情就有可能得到回应和解决。因此，为了花最少的钱而达到最佳的结果，许多人就选择走上访这条路。 　　2.3 非正常上访的主观原因 　　1、上访人的心理原因 　　（1）清官情结 　　“官本位”是我国历史遗留的封建传统，至今在我们的社会生活中仍然有着很深的影响。一些群众还有着深厚的“人治”思想，“清官”情结，在遇到利益争端，感觉受了不公正待遇，往往寻求“青天大老爷”做主，信“访”不信“法”。 　　（2）从众心理 　　由于不少人抱有“人多力量大”、“法不责众”的错误观念，集体上访，引起政府的重视。而现实中确有一些通过非正常上访吸引了社会的关注，获得了高额的利益回报，于是大家纷纷效仿。今年来有城市拆迁