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我国人民监督员制度问题与对策探究 　　摘要：我国的人民监督员制度是由检察系统高层倡导并在系统内部强力推行的一项重大制度创新，制度的实施成效显著，但也存在深层次改革动力不足、群众基础薄弱，以及制度运行过程出现问题等瑕疵。可以从推进制度法制化，赋予监督组织一定的法律地位，监督人员的选任更加合理，监督过程更加开放和提升监督意见的刚性效力等方面予以完善，使这一制度真正成为具有中国特色的检察制度创新的重要成果。 　　关键词：监督制度；人民监督员；检务公开；监察工作 　　中图分类号：D926文献标志码：A文章编号：1671-1254（2015）01-0043-07 　　从2003年最高人民检察院（以下简称最高检）起草并通过《检察机关直接侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》起，人民监督员制度开始在部分省、区和市试点。到2004年，最高检又颁布了《关于进一步规范和深化人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见（二）》为主的共计四个相关文件①作为具体实施人民监督员制度的指导性文件，人民监督员制度在全国检察系统全面推开。再到2010年，最高检又颁布了《关于推行人民监督员制度的实施意见》，对人民监督员的选任方式、监督范围和监督程序等作了详细的规范，从此人民监督员制度初步成形。设立这一制度的初衷主要是为了回应“绝对的权力必然导致绝对的腐败”，以及“法律监督者由谁监督”等民众的质疑和困惑，以解决检察机关在职务犯罪案件的侦查，特别是强制侦查制约不足和检察机关追诉裁量权缺乏外部控制两方面的制度性缺陷。 　　在我国现有政治制度框架下，人民监督员制度是最能体现人民群众参与和监督司法活动以实现司法民主，具体解决对检察机关外部法律监督问题的一项行之有效的制度安排，是系统构建中国特色法律监督体系的重要一环。因此，人民监督员制度与检务公开制度和主诉检察官制度共同成为检察机关推进司法体制改革，加强外部监督和调整内部责任机制的改革成功范例。作为在检察系统内部开展的，由检察系统高层全面推开的制度创新，在经过十余年的探索之后，虽然制度的架构已基本确立并且实施成效显著，但制度的先天性缺陷也日益凸显。在当下制度蜕变的关键时期，如何通过外部更加睿智的顶层设计和内部大刀阔斧的改造，使人民监督员制度走向完善，成了摆在广大社会工作者面前的一道难题。 　　一、人民监督员制度的瑕疵 　　人民监督员制度作为我国检察机关内部倡导和强力推行的一项重要的司法改革措施，由作为“国家主人的人民群众来监督检察机关行使国家检察权，契合了人民主权的宪政理念，继承了我党依靠群众的传统，顺应了公民参与司法活动的现代民主潮流。”[1]23随着最高检一系列规范性文件的先后颁布并实施，人民监督员制度有了一套有章可循的具体规范，顶层设计值得称道，但在推行实施过程也暴露出了许多问题。 　　（一）制度内生性和深层次的改革动力不足 　　任何一项制度改革在开始之初都是动力十足和摧古拉朽，但随着改革的推进，当触及某些现实利益时，后期进一步改革的阻力将越来越大。人民监督员制度作为检察系统的重大改革措施，除存在制度的先天性不足之外，也同样面临着进一步改革“疲软”的问题。 　　1.制度在产生之初就缺乏内在的自发性基础。2002年，党的十六大确定了推进司法体制改革要以解决人民群众反映最为强烈和突出的问题为突破口，实现社会公平正义。检察机关在我国司法体系中负有法律监督的重要职责，同时又是国家反腐体系的主要组成部分，其本身的执法公正与否受到全社会广泛关注。当时的最高检为寻求自身工作的不足，全方位征求社会各界对检察工作的意见。一方面，“大量的职务犯罪案件，检察机关最终作了撤案或不起诉处理，”[2]老百姓指责检察机关官官相护；另一方面，在审查批捕的司法环节，老百姓认为对许多该抓的“坏蛋”没有被批捕是放纵犯罪，而一些犯罪嫌疑人则认为自己没有太大的事却被抓了起来，这是检察机关在滥用职权和恶意报复。针对社会上存在的众多质疑，最高检在分析后认为其根源在于检察机关在履行职务活动中，“外部监督制约机制缺乏甚至缺失，透明度不够，存在权力滥用或误用的潜在风险”[3]57和现实可能，在强烈的指责和批评声中，检察机关承受了巨大的社会压力。为了扭转被动挨批却有口难辨的尴尬窘境，“最高检经过反复论证，最终狠下决心毅然决定邀请普通民众参与对检察机关司法活动的监督，”[3]59于是人民监督员制度诞生了。从制度产生的起因就可以看出，人民监督员制度不是检察机关系统内生性和自觉自愿的改革措施，而是检察机关在受到民众舆论的严厉批评和指责，在没有底层社会现实基础的极端不利的境况下，由最高检自上而下极力推行的一项被动式制度设计。 　　2.制度进一步深化的后发动力不足。人民监督员制度是检察系统内部将自己的检察业务全面置于有效外部监督之下的一项举措，制度产生的源