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政府购买服务制度演变中西比较及启示 　　摘 要：从福利转型与治理创新的双重视角，来透视政府购买服务制度的演变历程，发现在历史的主线中，社会福利和社会服务是从最初的国家保障，逐渐成为由政府和社会组织共同参与的治理行动。从制度演变的逻辑来看，西方始于疏解国家福利高压，以改革官僚制政府为动力，以优化公共服务效能为目标；而中国始于填补国家福利真空，以改革社会体制为动力，以创新社会治理机制为目标。当前中国社会发展面临的复杂环境及多元需求，决定了本土政府购买服务是以社会治理创新为核心使命的复合型制度，应发挥优化公共服务效能、创新社会治理体制、激发基层社会活力、重构新社会服务体系等重要功能。 　　关键词：政府购买服务；社会服务；社会工作；社会福利；社会治理 　　作者简介：彭少峰，湖南师范大学公共管理学院讲师，博士（湖南 长沙 410081） 　　政府购买服务制度起源于西方发达国家，近年来在我国也得到了快速发展和推广，改造了传统的社会福利体系及其传递机制，再造了多元主体的行动逻辑与治理角色，深刻影响着政府与社会关系的变迁进程。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推广政府购买服务”的要求，首次将其提升至国家改革的层面。2016年12月财政部、民政部《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，进一步明确了政府购买服务在转变政府职能、优化福利供给、激发社会活力、创新社会治理方面的重要意义。从福利转型与治理创新的双重视角，展开对中西政府购买服务制度演变历程的追溯和比较，将有助于全面深入理解它在不同社会脉络中政策内涵与实践逻辑的差异，建立具有中国特色、契合本土需求的政府购买服务制度。 　　一、西方政府购买服务制度的历史演进 　　将政府购买服务制度放置于整个西方福利变迁进程中来加以理解，有助于我们领会这项制度诞生的早期背景与社会基础，体察它所面对的诸多困境之根源及其背后蕴含的政社关系的深刻变化。 　　1. 福利国家危机：国家福利责任的松动 　　19世纪30年代初的全球经济大萧条，促使西方资本主义国家陆续拥抱福利国家模式，建立以健康、工伤、养老、失业保险为核心的社会保障制度。以1942年《贝弗里奇报告》的出台为标志，普遍福利型政策开始占据主流，各国福利支出水平和覆盖面不断扩张。到20世纪50年代初，西方国家社会支出的指数是GNP的10%～20%；在70年代中期，在欧洲福利国家中，1/3国家的1/3的GNP 用作社会支出 [1 ]。在这种全能主义模式下，政府统揽了社会福利安排与生产的职责，社会组织还没有被制度性地纳入到福利供给体系中来。随着70年代中期爆发的停滞性通货膨胀以及石油危机，福利国家模式的负面效应开始显现：一是庞大的社会福利支出导致政府财政持续恶化；二是高额的累进税制削弱了投资者热情，抑制了经济发展，失业率居高不下，加剧了社会政治的不稳定；三是在民众中产生了“福利依赖”和“奖懒罚勤”的消极社会效果，正如吉登斯直言不讳地指出“福利国家削弱了个人自立与进取的精神，而且在这个自由社会秩序上酝酿出某种一触即发的怨恨 [2 ]；四是国家对社会福利及服务的统揽，导致了行政权力的扩张，以及随之而来的家庭、社区的弱化和市民社会的枯竭。 　　在福利国家的危机面前，无论是左派还是右派都开始反思这种普惠性福利模式的合理性，以及国家福利责任的边界。当时的新自由主?x认为，这场危机归根结底在于“官僚―专业主义”的广泛存在，导致行政体制缺乏科学化的管理手段，由政府供给的社会公共服务侵犯个人自由、效率低下、浪费公共资源。因而，普惠性的福利国家模式并不具有可持续性，政府应有选择性地（如为无劳动能力的人）提供福利，而不是实施全面的福利干预 [3 ]。新马克思主义亦指出，福利国家本质上就是矛盾的，根源在于“资本主义不能与福利国家并存，也不能没有福利国家而自存” [4 ]。换言之，福利国家仅仅是资本主义制度合法化的工具，而不是真正有助于社会秩序稳定及民众需要的满足。 　　2. 福利多元主义：从国家到多元部门的转型 　　几乎所有对福利国家模式的批判都有一个共同特点，即“主张引入非政府力量来弥补政府部门的缺陷，反对过分强调国家在福利提供中的作用，提升其他部门的福利提供功能，发展一种多元的、混合的福利” [5 ]。一些替代性概念被不断提出，如“新福利国家”、“新混合福利经济”、“志愿福利国家”、“新工业福利国家”、“福利国家民营化”、“公私部门合作”、“福利多元主义”、“福利社会”、“组合主义的福利国家等” [6 ]。各国纷纷由“福利国家”转向“福利多元主义”――强调社会福利的规则、筹资和提供由不同部门共负责任、共同完成，其核心概念是分权和参与，即政府将福利供给的责任转移至私有市场、社区或社会服务团体，并由供给者和消费