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政府间财政支出责任划分制度环境研究 　　摘要:作为一种正式制度的安排,政府间财政支出责任划分的过程与格局必然受到一定制度环境的影响。应从以下几个方面发挥正式制度对政府间财政支出责任划分的保障作用:以宪法、法律等制度性安排保障各级政府独立的财政地位;以法律的形式对政府间达成的财政支出划分进行明确界定;对上级政府进行财政支出责任的承担提供一定的制度安排、以制度保证地方政府间财政支出责任划分的公平性及整体性。同时,对影响政府间财政支出责任划分的非正式制度的负效应通过构建财政文化氛围予以化解:把历史文化传统与时代精神融入到财政文化中来;使财政文化成为普遍接受的制度安排;把以民为本的理念注入到财政文化中;构建相关机制来增强民众的偏好揭示。 　　关键词:财政支出责任划分;制度环境;正式制度;非正式制度 　　中图分类号:F810.451文献标识码:A文章编号:1003―0751(2010)03―0048―05 　　 　　一、引言 　　 　　政府间财政支出责任的清晰界定是政府财权配置、财政转移支付、财政政策制定与预算管理体制构建的依据,是财政体制有效性的前提。政府间财政支出责任的划分作为财政理论研究中基础性与关键性的问题,对其研究至今还没有形成完整的理论体系,可能的原因有:一方面,政府间财政支出项目本身纷繁复杂,一些作为政府间财政支出责任划分的基础理论也随着实践的发展处于不断的“动态”变化中,往往不能用静态的研究方法进行分析,从而理论上很难把握;另一方面,对政府间财政支出划分的研究涉及到很多的理论层面,需要多维度进行考量,然而整合多重研究视角为统一理论体系存在着困难。但是,理论与实践的难题最终需要破解,在研究过程中,应该寻求导致问题产生的主要矛盾为解决问题的突破点,而以制度环境为视角来分析政府间财政支出责任划分的意义就在于此。 　　在现实中,每项制度总是处在一定的环境中并受环境所影响。同样如此,政府间财政支出责任的划分也是存在于政治、经济、社会、习惯、风俗、心理环境中的制度系统。政府间财政支出责任划分格局和制度环境之间始终处于动态的平衡状态,这种平衡是政府间财政支出责任划分格局对制度环境要求的满足而达到的,是通过制度改革或制度引导来构建相应的制度环境以促进政府间财政支出责任划分格局的实现而达到的。当国家整体制度环境的变化使现存的政府间财政支出责任划分格局缺乏再存在的依据时,就意味着现有划分格局某些价值的失去,必须建立新的划分格局来适应新的制度环境;而当政府间财政支出责任的划分引起对制度环境变化的要求,制度环境又无法回避时候,就意味着某些制度环境应予重新构建。从上述逻辑分析,制度环境与政府间财政支出责任的划分之间是一种交融、促进的关系。在我国,这种关系主要表现为:在公共财政体制改革这一大的制度环境背景下,必须要重新审视现存的政府间财政支出责任划分格局,而新划分格局的形成也需要构建新的制度环境给予支持。 　　诺思将制度分为正式制度与非正式制度两类,正式制度包括政治规则、经济规则和契约。它们是一种等级结构,从宪法到成文法与普通法,再到明确的细则,最后到个别契约,它们共同约束着人们的行为。而非正式制度是对正式制度的扩展、细化和限制,主要包括:价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。在实践中,宪法秩序是第一类正式制度,它是具有普遍约束力的一套政治、经济、社会、法律的基本规则,是制定规则的规则;而一些制度安排是在宪法秩序下约束特定行为模式和关系的规则,具体指各种法律和制度;而另外一些规则性行为准则是源于意识形态的习俗和伦理道德原则,是赋予宪法秩序和制度安排的合法性的基础。 　　从以上对制度的层次分类来看,政府间财政支出责任的划分本身就是一种正式制度的安排。良好的财政支出划分效果可以带来以下制度收益:较好满足民众的偏好、使外部性内在化、带来规模经济、降低交易成本、为经济服务以及减少不确定性等,这些都是新制度所追求的核心价值。但它的实现需要宪法秩序、各种法律及规范性行为准则等正式制度环境作为保障,同时,它又会受到政府辖区居民的价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等非正式制度的影响。以上这些都是以制度环境视角来诠释政府间财政支出责任划分这一命题的理论依据与实践价值所在。 　　 　　二、发挥正式制度对政府间财政 　　 　　支出责任划分的保障作用政府间财政支出责任划分缺乏详尽法律意义上的正式制度的安排,已被当前理论界热议并达成共识。长期以来,我国对各级政府职能及事权没有法律意义上的详实划分,《宪法》、《中华人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等,对各级政府的职能、事权只作了一般性的规定;《预算法》虽然规定了地方预算自主权,但只是宽泛地对中央和地方政府间的支出做出划分,省级以下各级政府之间的支出划分没有得到明确