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政府预算中委托代理关系探析 　　摘 要:本文根据委托代理理论分析了我国政府预算中的委托代理关系,从政府部门外部考察了三层委托代理关系,在政府部门内部剖析出三组委托代理关系,综合形成了我国政府预算中的委托代理关系图解。在此基础上,深入分析了因信息不对称导致的一系列委托代理问题及其表现,并提出了建立政府预算激励约束相容机制、建立立体式政府预算监督体系等对策建议。以期对政府部门如何做好公共资源配置有所帮助。 　　关键词:政府预算;委托代理关系;信息不对称 　　中图分类号:F235.1 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2010)06-46-02 　　 　　随着我国市场化改革的深化,政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。政府预算是指经立法程序批准的,反映执政党对社会经济发展的目标和抱负的政府年度收支计划,具体是指国家以社会经济管理者身份取得的收入和用于维护政府公共活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业支出的预算,它分为政府公共预算收入和政府公共预算支出两部分。目前理论界和实务界都进行了深入的研究和探讨,笔者试图从委托代理关系视角考察我国政府预算中存在的问题,并提出对策建议。在委托代理理论框架下,政府预算是委托人与代理人交换信息和订立契约的过程。在政府预算过程中,以政府部门为界,存在部门外部和部门内部的委托代理关系,并且在每组委托代理关系中,都存在因信息不对称导致的道德风险或逆向选择行为,影响政府预算资源配置效率。 　　一、政府预算中的委托代理关系分析 　　1、从部门外部看,政府预算涉及到的关系人有:社会公众、立法机构、政府、政府提供公共产品和公共服务的供应商,并形成了三层委托代理关系。 　　第一层委托代理关系:社会公众委托立法机构(人大)。在我国,立法机构是指人民代表大会。社会公众是政府预算委托代理关系中的初始委托人,委托给人大的公共权力是财政资金的处置权和监督权。人大作为代理人,通过立法规定政府活动的范围、方向,通过审查监督促使政府预算科学、合理。 　　第二层委托代理关系:立法机构委托政府。与第一层委托代理关系不同,人大没有把自己所拥有的全部财政资金处置权和监督权都委托给政府部门,而是保留了部分的预算审批权和预算监督权。在这层委托代理关系中,重点是立法机构到底将多少财政资金的处置权委托给了政府部门。 　　第三层委托代理关系:政府委托公共产品和公共服务的供应商。这一层委托代理关系更接近于市场上的买卖双方的委托代理关系,政府部门作为公共产品和公共服务的提供者成为其供应商买者委托人,而供应商则是代理人。 　　此外,政府通过向供应商购买的方式提供的公共产品和公共服务,最终由社会公众享用,表现为公共产品和公共服务的供应商(供方)与社会公众(需求)之间的供需关系。 　　2、从部门内部看,政府预算中至少存在三组委托代理关系。 　　第一组委托代理关系:上级政府与下级政府之间。在政府预算中,主要表现为上级政府对下级政府的财政转移支付。 　　第二组委托代理关系:财政部门与政府其他职能部门及其所属单位之间。 财政部门代表政府履行财政职能,负责组织财政收入和合理安排各项财政支出,并对政府其他各职能部门具有预算约束力。各级财政部门依据政府各部门所承担的职能,按照事权和财权相对等的原则,综合考虑本级政府的财力及下一年度政府工作计划,分配预算资金,具体管理本级政府职能部门及其所属单位的预算安排和预算执行。 　　第三组委托代理关系:政府部门与政府官员之间。在这一组委托代理关系中,政府部门与政府官员以及上下级政府官员之间因为利益目标的不完全一致,同样也存在不同程度的委托代理关系。在政府部门与政府官员之间,政府部门由于信息劣势,是委托人,政府官员则是具体实施政府意志的代理人。政府部门必须通过激励约束机制的设计使得代理人在实现自身利益最大化的同时,最大程度地实现委托人的利益。 　　综合来看,政府预算中的委托代理关系层级较为复杂,如下图所示: 　　二、政府预算中产生的委托代理问题 　　1、在第一层级委托代理关系中,主要存在“所有者缺位”问题。企业委托代理理论的最基本假定是存在着一个真正的所有者,这个所有者愿意并有能力激励和约束代理人,以防止自身权益受到损害。而在全体社会公众委托政府提供公共产品和公共服务的过程中, 尽管在理论上每个人都可称之为所有者,但在现实中, 没有任何具体的个人行使委托权。 　　2、在第二层级委托代理关系中,主要存在“自由裁量权”问题。人大到底应当给政府部门多少财政资金的自由裁量权,在既定的规则或自由裁量权下,人大又将如何激励和监督政府部门。人大与政府各部门之间形成了一种双边垄断的现象。人大用财政拨款来购买政府提供的服务(只能向政府购买),而政府提供的公共服务也只能出售给人大。在这场双