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政府间区域协作机制与中国实践困境 　　摘要：地方政府间区域协作是带动形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域社会经济协调发展和实现互惠共赢的重要途径。中国政府间区域协作存在着区域强制协作、区域利益协作、区域共识价值协作和区域惯性协作四种机制。区域性社会合作机制的缺失制约了经济合作的前进步伐，主要体现为诸如地方本位主义和个人本位主义的强大影响、利益的区域分化、中央政府与地方政府关系及地方官员政绩考核标准制约等“中国情境”。 　　关键词：政府区域协作；中国实践；秩序维持困境 　　中图分类号：C912.3　文献标识码：A　文章编号：1000-2529(2011)02-0084-05 　　 　　社会学研究的重点之一是考察社会秩序的形成、条件和机制。社会秩序是社会存在的前提，社会之所以能维持共同生活是有赖于某种客观秩序。社会学家依据对社会秩序的一般假设来研究社会的起源、发展、冲突与变迁。政府间区域协作(在政治学中被称为府际关系)是社会秩序的表现形式之一，它是指不同层级政府之间的关系网络，它不仅包括国际范围的主权政府合作，也包括国内中央与地方关系、地方政府间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门的权力分工关系。这个概念的提出，最早缘于美国联邦制下的府际运作实践，它注重动态性地研究联邦政府与州政府、地方政府的互动运作关系。随着全球化和区域一体化进程的加速，各级政府深刻认识到只有顺应发展趋势，积极推进区域合作，发挥区域整体优势，才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。在这种潜在利益的刺激下，中国各级地方政府之间正在逐步形成区域合作与协调，如长三角、珠三角、泛长三角、大珠三角、京津唐等。各地方政府在新的环境下所实施的一系列合作行为，推动了地方政府合作的发展，初步形成了中国的特色区域协作道路。但是由于这种新兴的合作在现实中也遭遇到了无法回避的秩序维持难题，因此对此主题的进一步理论探讨还有十分的必要，限于篇幅，本文重点分析中国各级政府间的区域协作问题。 　　 　　一、政府间区域强制协作的“历史路径”与局限 　　 　　由于在“皇权时代”中国社会维持了近2000年的超稳定“大一统”国家治理格局，形成了一定程度上的区域强制协作的“中国路径”，主要体现为两点：一是在区域划分、区域管理和区域协作方面注重中央王朝政府与地方诸侯之间的权力平衡，巧妙地处理好中央与地方之间、地方与地方之间的权力均衡关系；二是寻求区域内部的向心力和亲和力，即保持区域内部人口流、物质流和能量流合理循环。也就是说基本秉承了行政区与自然区重合、人口与经济发展状况相一致及民族与文化、历史相统一的原则。 　　这种历史“路径”在新中国成立后得到一定程度的继承和张扬。建国初期，全国划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南6大行政区。各大区设有中共中央的代表机关中央局，除华北外，其他5个大行政区都设有大区一级行政机构，东北称人民政府，华东、中南、西北、西南称军政委员会。大行政区是地方的最高行政单位。从当时特殊情境看，设立大行政区主要是因为新中国建立初期面临国内外的严峻形势，因为各大行政区由于是在原有的解放区的基础上发展而来的，内部已经存在一套行之有效适应当时形势的行政建制，实行大行政区制，既有利于党对各大行政区的集中统一领导，也有利于各大行政区根据自己的特色进行建设，直接管理各个省。大行政区管辖范围之大，是中国历史上从未有过的。1954年，中央从政治集权和行政集权的角度考虑，撤销大行政区制。但到1958年，中央为了加强对地区经济的计划指导，协调各大区内省、市、自治区间的经济联系，根据当时的实际出发，考虑历史关系和政治、经济、军事需要，又将全国划分为七个大区，相当于基本经济区。1961年，华中区与华南区合并成中南区，全国形成为六大经济协作区：东北经济协作区(辽宁、吉林、黑龙江)，华北经济协作区(北京、天津、河北、山西、内蒙古)，华东经济协作区(上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东)，中南经济协作区(河南、湖北、湖南、广东、广西)，西南经济协作区(四川、贵州、云南、西藏)，西北经济协作区(陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)。台湾省及香港、澳门未包括在内。 　　当时规定经济协作区的基本职能是：在全国一盘棋方针指导下，尽快把协作区建成各具特色而又分工协作、互相联系的经济体系，成为中国国民经济结构中相对完整而又独立的一环。但由于这种协作区不是基于地方经济利益的要求。而是基于计划和政策的需要，协作区达不到应有的效果。在条条专政下，地方政府间被严重阻隔是不争的事实，七大协作区在1961年中共八届九中全会上被取消。地方政府间这种阻隔局面一直延续到20世纪70年代末。 　　改革开放以来，特别是1992年以来，为顺应中央“统筹区域发展”战略，加强区域经济合作已经成为各级地方政府区域