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日本临时灾害广播浅析 　　【摘 要】“东日本大地震”发生后，受灾严重的日本许多市、镇政府相继开设应急广播――临时灾害广播，总数达29家。始于1995年“阪神大地震”的临时灾害广播制度被纳入《广播法》后，灾害信息传播的应急机制更趋完善。“东日本大地震”后开设的临时灾害广播分为新设和由社区广播临时转过来两种，开设及运营的情况千差万别。政府部门灵活应对、健全法律体系和制度机制、相关各方建立起有效的协调关系，是临时灾害广播顺利推进的关键。 　　【关键词】东日本大地震 临时灾害广播 社区广播 　　【中图分类号】G229 【文献标识码】A 　　一、日本临时灾害广播相关法规制度的出台 　　1995年1月17日日本“阪神大地震”发生后，考虑到重特大自然灾害中受灾居民对信息的迫切需求，以及方便市、镇政府向特定地域提供生产生活、抢险救灾等方面的信息，日本邮政省（现为总务省，日本中央省厅之一）于同年2月10日发出一个有关非常灾害时期广播电台临时措施的通知，并依此建立了临时灾害广播制度。这一制度的实施使灾害信息传播方面的应急机制更趋完善。 　　破坏严重的大规模自然灾害往往会造成各类社会基础设施的破坏和瘫痪。在长时间停电的情况下，电视无法收看，手机和网络也会因拥堵或者通信公司设限而严重不畅。这时广播所发挥的作用就难以替代。 　　根据邮政省的通知建立起的临时灾害广播制度后来被写入日本《广播法》。其现行《广播法》第八条将临时灾害广播定义为“临时或短时间开设的广播”。《广播法》实施细则第七条第二项之二将其定义为“暴风、暴雨、洪水、地震、大规模火灾及其他灾害发生时，有助于减轻灾害损失”①的广播。 　　临时灾害广播的播出执照持有者为市、镇政府，这与大多以民营公司性质运营的社区广播性质不同。 　　临时灾害广播开设时间的长短没有具体限制，相关规定只是称，“直到灾区的灾害对策取得进展，受灾居民的日常生活趋于稳定为止”。②原则上不超过两个月。但2011年3月11日发生的“东日本大地震”灾情严重，随着时间的推移，灾区居民不断有各种新的信息需求，加上灾后重建是一项长期任务，因此政府有关部门特别批准延长临时灾害广播开设时间。 　　在发射功率方面，对临时灾害广播的规定为“在不对其他超短波广播电台的运营造成干扰的范围内”，③即只要不超出这一范围，不影响其他广播，就没有限制。而目前针对社区广播的发射功率，则依旧规定不得超过20瓦。从这个意义上讲，发射功率受到极大限制的社区广播在重特大自然灾害发生时申请转为临时灾害广播，同时提高发射功率，就可以有效覆盖更大范围的受灾地区，为灾区居民提供更为有效的信息服务。 　　临时灾害广播有两种类型。一种是从既有社区广播转过来的，还有一种是新设的。 　　从制度上看，社区广播申请转为临时灾害广播，必须获得总务省颁发给所在市、镇政府的新的播出执照，而获得播出执照后就会成为性质完全不同的另一种广播。社区广播大多为商业广播形式，也有一小部分是由非营利组织（NPO）开设的（截至2014年5月26日，日本全国有282家社区广播，其中26家由非营利组织开设④）。临时灾害广播的播出执照持有者均为市、镇政府。因此，属于商业性质的社区广播就需要暂停使用原来的执照，代之以灾区市、镇政府从总务省获得的名义上作为灾害发生时一项“临时措施”的临时灾害广播播出执照。尽管这类临时灾害广播的日常运营工作仍由市、镇政府委托给社区广播负责进行，但是性质改变之后，就可以提高发射功率，并可以获得各方提供的资助。 　　与社区广播转为临时灾害广播的情况相比，新设的临时灾害广播面临的困难更多，包括人员、经验、经费、技术、设备等诸多方面。 　　由于社区广播既有现成的人员和设备，又有丰富的播出经验，加上在1992年1月建立社区广播制度时，人们就期待它能充分发挥地域防灾减灾的重要作用，因此可以较为顺利地开展临时灾害广播的工作。1995年“阪神大地震”后，曾出现过一次各地纷纷开设社区广播的高潮。可见各方面已经注意到广播的作用，并顺应民众的诉求，开始做相应的准备，以防患于未然。 　　二、制度建立后临时灾害广播的开设情况 　　“阪神大地震”发生后，在当时的邮政省建议下由兵库县政府作为播出执照持有者开设的“兵库县临时灾害广播”（FM796?Phenix）成为这一制度建立后开设的首家临时灾害广播。 　　在没有先例同时缺乏人手、经验和设备的情况下，兵库县知事（日本一级地方行政区都道府县的首长）请求日本广播协会（NHK）为设台提供帮助。另外加上众多志愿者的参与，该台较为顺利地开播。“兵库县临时灾害广播”设在兵库县政府办公楼内，发射功率300瓦，1995年2月15日开播，直到3月31日结束，为期一个半月，每天中午12点至晚8点连续播出8小时，源源不断地向灾区居民提供各类生活信息和来自