构建中央与地方政府分工合理公共服务体制.docVIP

构建中央与地方政府分工合理公共服务体制 　　摘要:提供公共服务是现代政府的主要职责,构建公共服务体制是建设和谐社会的客观要求。目前,我国公共服务体制不完善,公共服务投入不足,公共服务分配不均衡已经成为构建和谐社会的主要障碍。这些问题的形成涉及到多方面的原因,笔者主要从分税制体制下中央与地方事权财权划分的角度思考:现行公共服务体制的现状及存在的问题及如何结合中央与地方政府公共服务职责划分的原则构建新的中央与地方分工合理的公共服务体制,对构建公共服务体制的其他方面不做探讨。 　　关键词:公共服务体制;中央与地方;职权划分;事权与财权 　　中图分类号:D63文献标志码:A 文章编号:1002―2589(2009)30―0049―03 　　 　　一、引言 　　 　　目前,我国正由生存型社会向发展型社会转变,公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺已成为日益突出的社会矛盾之一。有效回应公众日益增长的公共服务需要,为公众提供更加公平、有效、快捷的公共服务,离不开政府的介入。但在公共服务提供上,首先,是我国政府的纵向职责划分很不合理、不明确、不细致,其基本特征是“职责同构”,即在政府关系中,不同层级的政府在纵向职责和机构设置上的高度统一、一致,各层级的政府都履行大致相同的职责,尤其在公共服务的提供上,每个层级的政府都有提供公共服务的职责,但具体某种公共服务或产品到底由谁提供、怎样提供,目前还没有正式的政策法规予以界定,由此,目前还没有形成严格的中央对地方公共服务的问责制。其次,是现行分税制下,财权过于集中于中央,地方的财政自给能力大大降低,而事权却更多的下放到地方,事权财权的这种不对称性安排,造成地方巨额财政负债及在提供公共服务上“有心无力”。并且由于公共产品本身具有的层次性,不同级的政府在不同层次上公共产品或服务的供给效率上具有不一致性。这就需要正确处理各级政府的关系,通过中央与地方政府在公共服务供给上的合理分工(不仅在中央与地方要分工,而且地方各级政府之间也要有明确的分工),有效地配置公共资源,使各级政府的事权财权配置合理、对称,为全体社会成员提供如义务教育、公共医疗、社会保障和就业等基本公共服务。 　　 　　二、我国现行公共服务体制的现状及存在的问题 　　 　　1.中央与地方公共服务分工不合理、不细致,且缺乏制度化、法律化的界定,由此难以形成中央对地方严格的公共服务问责制。在公共服务提供上,现在一个突出的问题是,我国政府的纵向职责划分很不明确,其基本特征是“职责同构”,即在政府关系中,不同层级的政府在纵向职责和机构设置上的高度统一、一致。在这一模式下,我国每一级政府都管理大体相同的事情,表现在公共服务的提供上,就是各级政府都有提供公共服务的责任,并且提供的公共服务也大致相同。而在理论和实际上,不同层级的政府抓的“事”应有所不同,不仅中央与地方之间要有明确分工,地方各级政府之间也要有明确的分工。 　　由于目前我国中央与地方公共服务分工不合理、不细致,使得各级政府提供公共服务的范围、顺序和水准出现了一定程度上的人为扭曲,存在着公共服务供给的“越位”、“缺位”及“错位”现象。“越位”主要是管了不该管的事,如政府的经济建设支出占政府总支出的30%,比重仍然偏大;“缺位”主要是该管的事没有管好,如政府的社会文教支出占政府总支出的30%,与世界发达国家政府的同类指出相比,差距较大。“错位”主要是上下级政府职能“错位”,该由中央政府提供的,却由地方政府提供。 　　中央与地方在提供公共服务方面分工不明确、不规范,且缺乏制度化、法律化的界定,由此难以形成严格的中央对地方公共服务的问责制。“财权”上表现为政府间财政关系的界定不明确、不正式、随意性大,地方政府可以利用谈判能力获取中央财政资金,用于本地建设;中央政府也可以出台某项政策,侵占地方资金,而不作任何补偿。“事权”上表现为:到底哪些公共服务项目应由中央政府负责提供,哪些公共服务项目应由地方政府负责提供,哪些由中央和地方政府共同提供,哪些由同级地方政府合作提供,或地方在公共服务的提供上出现不及时、不到位等问题时,中央应该给地方哪些惩处,法律上都没有予以明确界定。这样,在面临财权与事权不对等安排的情况下,地方政府为完成上级命令及硬性指标,往往采取各种非常规手段进行。因此,现行公共服务的供给基本上是建立在地方政府负债基础上的带有一定“临时”或“应付”性质的特殊供给,没有形成良性的供给机制和保障机制,这不仅影响了公共服务当前的充分供给,而且影响着公共服务未来的持续稳定供给。 　　2.中央与地方财政自给能力差异大,财权和事权不匹配,影响了公共产品的有效供给。财权的大小直接影响着政府履行职责的效率,关系着事权是否有效实现。衡量中央与地方财权与事权是否平衡和对称的一个