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社会福利社会化政策法律规制探讨 　　[作者简介]张益萍(1963―)，女，上海人，长沙民政职业技术学院讲师，主要从事民政政策和法学研究；罗艳珠(1964―)，女，湖南长沙人，长沙民政职业技术学院副教授，主要从事社会学和法学研究。 　　[摘 要]中国社会的发展使得社会福利社会化提到了议事日程，而民政工作实务的现状和社会福利立法的理论探索都涉及到政策的定位、政策的原则、政策与现行法律的衔接等相关的问题，这些都需要对此进行法律规制加以保障。 　　[关键词]社会福利；社会福利政策；法律规制 　　[中图分类号]DF2 [文献标识码]A[文章编号]1672―7320(2007)04―0563―03 　　 　　在世界许多国家，特别是西方发达国家，大多把“社会福利”当作“社会保障”的同义词。在民政工作实务中，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域，通常是指专为弱者所提供的带有福利性质的社会服务与???障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利等等。 　　从2000年起，我国民政部门就开始在全国推进社会福利社会化，以养老社会福利社会化为突破口，取得了前无古人的成就，推动了全国社会福利机构的改革。同时，这也带动了孤残儿童社会福利、残疾人社会福利的发展，但政策分析，尤其是与现行法律的衔接和契合，亟待加强。 　　 　　一、对社会福利社会化投资主体多元化的分析 　　 　　国家十一部委的联合规章出台了鼓励社会资本向社会福利服务流动的政策，并有十大优惠政策来吸引投资者，完成了民政部门对社会福利服务多元化投资政策的从无到有的过程，而且这些政策的出台的确吸引了越来越多的投资者向这个新兴的投资领域投石问路。这说明投资于社会福利服务领域是大有作为的。然而，在我国社会福利服务投资多元化政策的背后，还存在着很多值得反思的问题。 　　 　　(一)政策中没有理顺投资主体的之间的投资关系 　　法律上的投资主体，应是具有相对独立投资权力的政府机构、经济实体和个人，一般要具有以下三个条件：(1)在社会、经济发展过程中有相对独立地做出投资决策的权力；(2)有足够的资金来源进行投资；(3)对投资所形成的资产有所有权或支配权，并能相对自主地或委托他人进行经营。我国在经济体制改革以前，投资基本上属于国家。随着经济体制改革的不断深化，投资主体呈多元化趋势。目前，我国的投资主体有：(1)中央政府作为投资主体，其投资重点一般为公用事业、基础设施、基础工业、极少数大型骨干企业和国防、航天、高技术等战略产业的投资。(2)地方政府作为投资主，主要从事区域性公用事业、基础设施、教育、卫生、社会福利等方面。(3)企业作为投资主体。企业作为相对独立的经济实体，根据市场需求和企业更新技术、改进工艺等要求，做出相应的投资决策，进行投资活动。(4)个人作为投资主体。相对于前三个投资主体而言，它具有范围广、数额小、灵活性强等特点。(5)外国投资主体。指外国政府、金融机构、企业和个人对我国进行的直接投资、包括外商独资、合资和合作经营等。 　　现行的社会福利投资政策中，没有体现不同的投资主体担负不同的投资任务，采取不同的投资方式。政策中应当理顺不同投资主体的投资领域，才能提高投资的效率。它们既是独立的，又是相互联系的，既可单独投资，又可以不同投资主体联合投资，由此构成我国社会福利服务的投资体系。 　　 　　(二)社会福利社会化政策中计划经济的痕迹仍然存在 　　国务院办公厅转发的十一部委《加快实现社会福利社会化的意见》规定：“推进社会福利社会化采取国家、集体和个人等多渠道投资方式”，鼓励集体、村(居)民自治组织、社会团体、个人和外资以多种行使捐资和兴办社会福利事业。故此，各地的政策基本上依此照搬。关键的问题是，在一个计划经济的环境中，要很快地把社会福利服务用市场经济的运营方式进行操作，是很难进行的。因此，我们建议，在政策修改时，应该将社会福利服务的投资主体同国家现行法律所规定的投资体制相衔接。 　　市场经济的平等性，要求市场主体在生产经营和消费过程中，除了存在规模大小的差别外，在法律面前都应处于平等的地位。但实际上，全民所有制、集体所有制、私营、三资企业、合伙的等级和政策待遇本身就存在很大差别，通常为国办的地位高，国家满足的条件好，实属福利服务机构中的老大，集体次之，私营的生存条件差，往往需要夹缝中求生存，甚至拉关系走后门。这样很不利于民政工作的正常开展。唯一可行的做法应当是对这些关系进行法律规制，以保障其形式与实际上的平等性。 　　 　　(三)社会福利服务机构的地位问题 　　法人是最重要的市场主体，但是市场经济并不是要求所有的主体都具有法人资格，相反，完善的市场经济需要的是多层次的市场主体。我国目前的市场主体一般应当包括拥有市场管理权的国家行政机关、企业法人、拥有市