高等教育体制分权化改革理论分析.docVIP

高等教育体制分权化改革理论分析 　　内容提要　高等教育的产品属性、国家结构形式、国家发展战略、国家经济制度、财政体制分权程度、高等教育的规模和人口规模以及经济发展水平等因素对高等教育体制的分权程度都有影响；高等教育属于地方公共产品，提供高等教育服务首先是地方政府的责任；单一制、实施赶超发展战略、计划经济体制、财政分权程度低、人口少、高等教育规模小以及经济发展水平低等条件，要求一个国家采取分权程度低的高等教育体制；反之，联邦制、实施比较优势发展战略、市场经济体制、财政体制分权程度高、人口较多、高等教育规模小以及经济发展水平高等条件下，要求一个国家采取分权程度高的高等教育体制。随着我国逐步摒弃重工业优先发展战略、逐步建立市场经济体制，随着我国财政分权程度的提高和经济发展水平的提高和高等教育规模的扩大，我国高等教育体制分权程度逐步提高。中央政府的教育职能应该注重实现公平目标，中央政府解决地区之间教育不平衡的次序应该是首先解决义务教育和中等教育，然后才是高等教育；应该进一步转变中央政府的教育职能，继续进行高等教育体制分权化改革。 　　关键词　高等教育体制　分权程度　改革 　　作者曹淑江，男，1966年生，中国人民大学公共管理学院副教授、博士。(北京 100872) 　　从办学责任的重新划分和管理权力的重新配置的角度来看，高等教育改革毫无疑问是一个放权的过程，是一个权力分散的过程，是高等教育体制由集权型转变为分权型的过程。正如1998／1999年世界发展报告中指出的：“(教育)管理上的分权化意味着将责任转到更小的管辖单位：从国家转到省，从省转到市，从市转到学校以及受教育者。”①高等教育分权化改革包括三方面的内容，一是不同级次的政府之间分权改革，上一级政府把办学的责任和管理责任交给低一级政府；二是政府把应该属于学校的责任和权利交还学校；第三就是高等学校组织内部管理的分权化改革。教育体制的集权程度(分权程度)不仅从效率方面影响着教育发展，而且对教育公平也有直接影响。国家可以根据社会经济发展的目标来设计和改革高等教育体制，实现高等教育的效率或者公平方面的目标。1996年、1998／1999年、2004年的世界发展报告都把转型国家的教育分权化改革作为重要研究内容，由此可以看出教育分权化改革的重要性②。本文重点研究各级政府之间的分权化改革，以下我们所指的高等教育分权化改革都是指中央政府向省、市、自治区政府下放办学责任和管理权力。 　　通常我们笼统的将教育体制分为集权或者分权型③，或者分为中央集权型、地方分权型、中央和地方相结合型(集权分权型)④。在分权和集权之间没有一个绝对分明的界限，这种划分过于绝对化，对于英国的教育体制有人称之为分权型的⑤，有人归之为中央和地方相结合型的⑥。我们定义一个量，即高等教育体制的分权程度，是指地方政府(省级及其以下政府)举办高等教育的责任和管理权力在全部责任和权力中所占的比例；与此类似，我们说的集权程度就是指中央政府所承担的办学责任和所拥有的权力占的比例。现实中的高等教育体制分权程度和集权程度是一个连续分布的量，分权程度和集权程度的和为一，集权程度高意味着分权程度低，反之亦然。集权程度高的高等教育体制或者分权程度高的高等教育体制各有优势和不足，我们不能脱离具体的社会经济制度条件来评判集权和分权的优劣，分权程度(或者说集权程度)适合社会经济制度条件的高等教育体制才是有效率的。随着社会经济制度条件的变化，高等教育体制的分权程度必然变化。 　　 　　一、影响高等教育体制分权程度的因素 　　 　　教育制度的选择受制于很多约束条件，在一个多级政府组成的国家中，各级政府之间举办高等教育的责任和管理权力如何划分呢?或者说影响高等教育体制分权程度的因素有哪些? 　　首先要看高等教育服务的经济属性。众所周知，公共产品(或者准公共产品)分为地方性和全国性公共产品(准公共产品)，经济学中的蒂伯特分权定律指出，如果地方辖区的数日足够大，同时每个社区都提供着不同的公共产品类型，那么，个人选定居住的所在社区提供的公共产品产出水平是符合他的偏好的。人们选择符合其意愿的社区居住，就是“以脚投票”。通过“以脚投票”，人们在表达其偏好的同时，反过来促进公共部门的资源达到有效的配置。另外，由于选择相同社区居住的人们有着相似的偏好，就不再有投票的问题，因此，资源配置处于帕累托最佳效率状态，蒂伯特认为这一问题的提出，为公共产品模拟市场供应提出了一种配置程序⑦。在蒂伯特假设前提下，单单从产品的经济属性来考虑，地方性准公共产品应该由地方政府分散提供，这样才是有效率的。由于高等教育服务属于地方性准公共产品，所以举办高等教育应该首先是地方政府的责任，有效率的高等教育体制应该是分权型的。但是，现实中蒂伯特定律的这些假设条件难以达到，这个定理只是给