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问责和绩效评价政府审计职能创新解读 　　摘要:文章基于政府职能转变，解读政府审计制度的完善、审计职能创新问题，提出赋予政府审计司法地位，为问责审计和绩效评价审计制度的建立创造前提条件。文章建议沿着公共资金使用效能和环境资源效益两条主线有重点地开展绩效评价、问责审计，尤其在国有企业改革中，通过问责和绩效评价审计，解决政府审计“缺位”和“不到位”问题，防止国有资产流失问题再发生。?? 　　关键词：问责与绩效评价；政府审计；审计制度?? 　　作者简介：杨茁（1955-），女，黑龙江哈尔滨人，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，从事财务管理及审计研究。???? 　　基金项目：国家社科基金，项目编号：05BJY047；2005年度国家审计署、中国审计学会招标项目。?? 　　中图分类号：F239.22文献标识码：A文章编号：1000-7504(2006)05-00５９-06收稿日期：2006-06-10?? 　　?? 　　 公共服务型政府强化公民与政府之间的公共受托责任关系，把政府真正置于公民的监督与制约之下。服务型政府的提出，标志着我国政治体制改革重心向转变政府职能、创新管理体制转移，标志着我国政府向有限政府和有效政府、责任政府目标模式转变。就目前现实情况来看，政府改革的重点已经放在了加快政府职能转变和强化监督制衡机制两个主要方面［1］。 　　政府审计与政府职能两者密不可分。在市场经济条件下，政府审计是一把 “双刃剑”，它不仅是政府经济监督职能的载体，也是政府职能履行的监督载体。在有限政府、有效政府和责任政府中，审计不仅仅是监督和制衡工具，也是推进民主与法制建设的工具。现代政府审计在法律框架下，对政府及其公共部门履行职责的规范性及其管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价，并依法将审计结果向社会公告。政府审计不仅是维护公共利益的政治工具，是民主与法制建设和国家治理的权力制衡、责任评价机制，同时，也是一个关于公共事务的有效机制，即对政府行为的问责。因此，我国政府职能转变，必然要求政府审计职能创新，问责与绩效评价将成为政府审计的基本职能。 　　 　　 一、政府再造与政府职能转变 　　 　　20 世纪80 年代以来,世界各国均开展了大规模的政府再造运动,美国著名政治学家、行政学家B．盖伊#8226;彼得斯指出：“政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程就永远不会停止”。因此,政府职能转变实际上是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。政府再造不仅意味着重新审视民族国家的政治、经济和社会职能，而且也意味着重新界定政治国家、市场经济和市民社会之间的分工协作。 　　自20世纪90年代起，世界范围内中央计划体制转型极力倡导市场力量最大化，政府作用最小化。但从南美一些国家发展经验看这一思想导向下的做法并不成功，而东亚一些国家的成功经验却表明，如果政府主导作用较强则经济发展成功的可能性较大。因此，1998年斯蒂格利茨（J.E.Stiglitz）提出政府与市场混合的二元经济结构，即以市场经济为主导，政府干预失灵市场。但是，二元经济结构同样存在一定知识缺陷：它忽视了民主政治中的政府失灵、直接民主和公民参与。为了弥补二元经济结构缺陷，新混合经济（制度结构）由此提出：政治国家、市场经济和市民社会的三元混合经济模式。三元混合经济模式是构建政府再造的基础。政治国家与市民社会分属于不同的治理秩序，而且存在交集；市民社会与市场经济分属于不同的治理秩序，而且存在交集；市场经济与政治国家存在也分属于不同的治理秩序，它们之间也存在交集。因此，所能得出的结论性命题就是：市民社会、市场经济和政治社会之间存在一定程度的制度性张力。所以，各国采取政府再造策略虽不尽相同，但总体上可以归纳为三大类：（1）回归市民社会；（2）利用市场经济；（3）走向公共治理［2］。 　　过去20年中各国政府改革的主要动因是应对财政危机，减少政府开支，降低政府成本。因此，一些政府将生产力水平设定为预算和财政的根本性目标，并将其作为制订预算的核心概念。如:成本核算；以绩效为基础制定预算；为组织争取积蓄；提高生产率等。“建立低成本政府也许是最为困难的事，但却是政府创新关键的一步。在过去20年间，各国政府创新与改革的主要内容除低成本政府外，还有优质政府、专业政府、电子政府、较少管制政府、廉洁和透明政府。”［3］ 　　由于我国社会主义市场经济的发展，建设服务型政府的要求已经成为政治体制改革的基本点。服务型政府意味着政府职能由“治民”向“治官”转变。这一由限制百姓到限制政府权力的转变是从政治观念上的根本转变。 　　中国经济社会正处于转型期。中国政府按照新的改革理念，倡导政府职能转变和强化监督制衡机制：由经济建设型政