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加强政府主导的作用 保障农田水利建设 　　[摘 要] 农业是国民经济发展的基础。目前我国农业用水供求矛盾十分突出,加强农田水利建设对保障农业发展具有非常重要的作用。本文通过分析现阶段我国农田水利设施建设无法满足农业需求的困境的成因,认为改变这一困境最首要的是应加强政府在农田水利建设中的主导作用。 　　[关键词] 农田水利建设 投入 政府主导 　　 　　1、农田水利基本建设的重要性 　　我国是一个农业大国,农业是国民经济发展的基础。我国历史上即有兴修农田水利的传统,加强农田水利建设对提高农业生产力、改善农村生活、保障农业发展具有非常重要的作用。然而,由于我国存在人多地少、水资源分布不均匀等问题,旱涝灾害成为制约农业生产的主要因素之一。从水资源和农业用水现状来看,我国农业用水供求矛盾十分突出。一方面,我国水资源严重不足,农业灌溉用水缺口300亿立方米左右;另一方面,农业用水存在严重浪费现象,渠灌区水的利用系数仅为0.4-0.5,农田灌溉水量超过作物需水量1/3甚至1倍以上。[1]尤其是2010年春我国西南五省爆发百年一遇的特大旱灾,其中固然存在极端天气频发的影响,但也反映出我国农田水利建设与维修投入上的不足。 　　2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中强调要突出抓好水利基础设施建设,国家固定资产投资要把水利放在重要位置。因此,加强农田水利建设对提高农业生产力、改善农村生活、保障农业发展具有非常重要的作用。 　　2、现阶段农田水利建设供给不足的困境及其原因 　　建国以来,我国农田水利建设的供给主体和供给形式经历了几个不同阶段[2](见表1所示),农田水利建设由中央与地方政府给予适当补助、农民出义务工的形式逐渐转变为现阶段的积累工和水费制度。但是,这场市场化改革似乎并未促进农田水利基本设施建设,反而开始呈现出各地农田水利失修等问题。存在以下几方面的原因: 　　一、在市场化进程中,农业收益越来越低,农民缺乏进行农田水利建设的积极性。随着经济和社会发展,农业在整个国民经济中所占比重越来越低,农业收入有弱化的趋势,同时农业人口开始向城市流动,向工业转移,国家统计局调查数据显示,2009年我国农民工总量达2.3亿人。[3] 随着这部分人的转移,农业劳动的主力成为留守农村多是妇女、老人等,农业生产已经不是获取收入的主要途径,他们不愿也无力增加对农业的投入,特别是对无法直接获益的农田水利基础设施的投入。 　　二、农村税费改革后,“两工”取消,农田水利建设投入保障机制缺失。农田水利基本设施建设的主要作用是保障农业发展,农民并不能从中直接获得经济收益,缺少投工的动力。尤其是在农村税费改革后,“两工”取消,在缺少政策强制规定的情况下,农民更不会主动进行农田水利建设。而财政分税制改革之后,农田水利设施建设主要由基层负责,原本由中央政府支持的农田水利建设资金投入匮乏;而地方财政在大力发展经济的观念指导下,农民缴纳的水费成为水利部门的行政事业费,并没有实现“以水养水”的功能。[2] 这导致农田水利建设的资金、工时投入均缺乏保障。 　　三、传统投入方式难以满足现代农田水利设施建设的要求。在农业粗放式发展的年代,农田水利基本设施建设基本可以依靠大规模农民出工完成。但是随着农业现代化发展,以及节水目的,国家对农田水利建设的要求不断提高,如在农田水利工程建设中水泥、钢材、塑料管材等材料的广泛采用,以及施工过程的机械化、专业化等。而以农民投工投劳的传统方式修水利,既不经济也不符合实际情况。 　　3、发挥政府在保障农田水利建设中的主导作用 　　农田水利基本设施不仅是农民进行农业生产获得农业收益的必要条件,大而言之,它更是保障农业发展、确保粮食安全的重要前提。此外,农田水利建设在合理分配利用水资源,防治旱涝灾害中起着非常重要的作用。根据提供物品的属性,农田水利属于具有一定私益性的准公共物品,其建设理应由政府主导进行。这种主导作用主要体现在以下两方面: 　　首先,政府应当在农田水利建设过程中起主导作用。农田水利建设不仅是农业健康、持续发展的基础,同时也是水利工程建设体系中非常重要的环节。我国水资源具有南多北少、东多西少、总量丰富、人均占有量少的特点,而这些特点在过去农田水利建设中并未予以充分考虑,南涝北旱的现象比较严重,缺水地区或者一味开采地下水导致地面塌陷,或者大搞引水工程使上流缺水,使环境恶化。这要求政府在农田水利建设过程中,应发挥其前瞻性与全局观,坚持可持续发展可理念,利用好各地水文和气候变迁资料,做好农田水利设施建设的规划和设计,严格审批,重视水资源和气象的科学研究,做到水资源的合理利用,充分发挥农田水利设施的综合效益。 　　其次,加大中央、省政府公共财政对农田水利建设支