政府投资营造林的项目全过程监管的体系的设计.docVIP

政府投资营造林的项目全过程监管的体系的设计 　　摘 要: 随着国家对生态建设的逐渐重视,政府在营造林项目上的投入逐年增加。营造林项目上大量的财政资金投入,在使用时是否规范,使用后是否实现了建设目标、发挥了应有的效益是相关部门监管的重点。目前我国对营造林项目的监管存在一定问题,需要加以改进。本文设计的政府投资营造林项目全过程监管体系表现为“三阶段、两角度”。三阶段是指项目的投资前期、投资期和投资后期,体现全过程的监管;两角度是指监管指标和监管模式,监管指标实现科学量化监管,监管模式明确监管具体做法。?? 　　关键词:政府投资;营造林项目;监管体系?? 　　中图分类号:F830.593 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)05-0051-07 　　 　　经济社会发展对林业的需求日益增多。2007年10月,生态文明首次被写进党代会报告,凸显对生态建设的高度重视。林业是生态建设的主体,建设生态文明,赋予了林业光荣而艰巨的使命。为完成生态建设的重要使命,营造林建设在今后一段时间中仍然是林业工作中的重要内容。2009年,全国共安排造林计划548万公顷,比2008年增长13.99%。[1]进行生态建设,离不开国家财政资金的支持。自1998年以来,国家陆续启动了以生态建设为主的天然林保护、退耕还林等六大以营造林为主要任务的林业重点工程建设,截至2006年底,中央累计投入林业资金达2 384亿元,其中中央财政专项资金和预算内基本建设资金2 078亿元,占总投资的87%。[2]据国家统计局固定资产投资统计快报显示,截至2009年11月底,全国林业及相关行业完成投资比2008年同期均大幅增长,其中营造林完成投资537.57亿元,同比增长66.9%。[2]?? 　　随着国家对林业投入的逐年增加,林业部门管好用好资金的责任和任务越来越重。林业重点工程涉及2 000多个县,退耕还林涉及数以亿计的农民,他们是工程实施的主力军。林业资金和林业项目的发展同他们的生活息息相关,是不容忽视的事情。如果资金使用上出问题,反映监管环节不力,就会带来严重影响。因此,管好林业资金与项目,是关系国计民生的大事。?? 　　财政资金取之于民,用之于民,营造林项目上大量的资金投入,在使用时是否规范,使用后是否实现了建设目标、发挥了应有的效益等就成了各方关注的问题。《国务院关于投资体制改革的决定》指出要完善对政府投资的监管体系,财政部近年来推行的绩效评价,审计署重点发展的绩效审计都表明国家对政府投资高度关注。?? 　　林业主管部门在2007年全国林业计划财务工作会议上的报告中指出,我国现在“林业项目、资金管理体系初步建立,但相关规章制度执行力度还显不够”,要“加强监督管理,确保林业资金项目安全有效运行”。[3]在这样的一个背景下,对政府投资营造林项目的监管体系进行设计就显得非常必要。?? 　　一、政府投资营造林项目?ご嬖诘闹饕?问题 　　政府投资营造林项目存在的问题可以概括为两方面:资金使用违规和使用效率不高。?? 　　从近年来财政、计委和审计部门对林业重点工程的检查、审计和林业行业自身组织的稽查、专项检查看,资金使用存在一些违规问题,如擅自调改计划,截留、违规抵扣、挤占、挪用工程资金,弄虚作假、套取国家资金,层层转包工程任务,虚报造林面积等。[4]从林业资金稽查的结果来看,林业资金的使用也存在一定的问题。截至2006年底,国家林业局累计派出166个稽查工作组、近600人次,对天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等工程项目资金等开展资金稽查工作,稽查资金总额为815.5亿元,重点抽查资金为40.7亿元,查出各类违规违纪资金14.1亿元。[2]?? 　　我国50年造林统计1.6亿公顷,若全部成活可增加森林覆盖率20多个百分点,加上解放初期的8%,覆盖率应接近30%,而实际上不到20%。这里损失了巨大的人力、物力和财力。日本和中国都搞了30年人工林,中国的人工林面积比日本大10倍,而日本的森林蓄积比中国大10倍,这足以说明林业资金的使用效率问题。[5]?? 　　一方面,分析营造林项目的直接实物产出的历史趋势发现,政府投资效率呈下降趋势,营造林项目的直接实物产出是以造林面积统计。通过分析我国营造林项目从1992??2005年的实际总投资和国家投资支出及直接实物产出,即造林面积的变化情况,发现并非营造林项目的资金支出越多,其完成造林面积越多。从图1可见,从1992??2005年营林基本建设投资的总额有很大增长,1992年为137 411万元,2005年则达到了4 397 841.7万元,增加了31倍。另一方面,在营林基本建设投资中,国家投资随着营林总投资的增长而增长,从1992年的55 936万元增加到2005年的3 483 791.7万元,