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中国地方政府债务的现状和可持续性研究 　　［摘 要］ 现阶段中国地方政府的债务问题和风险，已经影响了对中国经济中长期前景，只有准确认识地方债务政策的可持续性及财政风险，对政策的实施可能带来的风险因素进行合理评价，才能对相关的财政风险或债务危机形成情况进行监测和预警。 　　［关键词］ 中国；地方政府；债务；现状；可持续 　　doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 01. 015 　　［中图分类号］ F812.4；F812.7 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）01- 0024- 04 　　 　　1 地方政府债务现状 　　1.１ 地方政府债务规模 　　２０１０年６月２３日国家审计署《关于２００９年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中首次披露了中国地方政府债务问题，通过审计调查１８个省、１６个市和３６个县本级，截至２００９年底这些地方的政府性债务余额高达人民币２．７９万亿元。审计还发现各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上，所审计的上述地方共有各级融资平台公司３０７家，其政府性债务余额共计１．４５万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％。地方政府债务问题由来以久，但２００９年增长迅猛，报告中指出，所审计的上述地方２００９年新增债务占总债务的３７．２８％。加大了部分地方政府偿债压力，形成并积聚一定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有７个省、１０个市和１４个县本级超过１００％，最高的达３６４．７７％。从偿债资金来源看，２００９年这些地区通过举借新债偿还债务本息２ ７４５．４６亿元，占其全部还本付息额的４７．９７％，财政资金偿债能力不足。 　　另据有关部门统计，截至２００９年6月末，全国各省、自治区、直辖市合计设立８ ２２１家平台公司，其中县级平台４ ９０７家，２００９年末，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为７．２万亿元，约占贷款总额的１８％，２００９年新增３．８万亿元，该数据可以从上市银行公告年度报告数据中计算出来。其中县市级融资平台占地方融资平台新增贷款总量的７５％，预计２０１０年和２０１１年后续贷款约为２万亿~３万亿元，２０１１年底将达到１０万亿元。 　　1.２ 地方政府债务结构 　　中国财政部曾经比照世界银行的一个分类方法下发了统计方法，即将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，从而形成地方政府的4种债务：直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。其包含的主要内容见表1。 　　2 可持续风险制约因素 　　从理论上说，中国地方政府是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上，是没有财政赤字的，一些地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度就会引发财政风险。当前一些地方政府的债务规模已超出了当地财力可承受的范围，由此产生了可能引发的地方财政风险及债务可持续性问题。 　　2.1 法律制约因素 　　中国《预算法》中第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”中国人民银行１９９６年发布的《贷款通则》第四章规定，地方政府不能直接从国内的中资金融机构贷款。 　　这种法律强制性约束使地方政府无法通过公开、透明与合法渠道实现市场融资。既不能直接到市场上发债，又不能直接向银行借款，地方政府不得不变通违规操作，或者把债务分散在各部门或为项目提供担保的方式筹集资金，其直接后果是造成地方政府债务风险的隐蔽性。法律法规作出的相应规定，本来是为了防范地方政府债务风险，但在特定的历史背景下，地方政府的债务非但没有得到有效控制，反而刺激了债务的无序增加。２００８年中央政府允许地方政府通过中央代理发行地方政府债券，但仍不允许地方政府直接发行债券进行直接融资。 　　2.2 制度制约因素 　　分税制改革后，由于地方政府财权与事权不对称，地方政府行为远远超出了其职能范围，事权过多与财力不足的矛盾表现得越来越突出，特别是省级以下地方政府大多入不敷出。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，支出过多造成政府预算安排压力很大，只好求助于借贷。这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金，地方政府的债务负担不断增加。 　　同时，公共财政体制建设不完善，财政转移支付制度也不健全，随意性较大的税收返还、专项转移支付比重较高，而具有平衡地区间财力和实现地区间基本公共服务能力的均等化，财力性转移支付比重较小，形成部分地区财