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宪政轨道上大部制改革 　　一、大部制改革之目的及其科学性 　　 　　在讨论大部制这个复杂而现实的问题之前,让我们先来做个简单的数学运算:设有两个圆的半径均为r,则它们的面积之和S1=2?%ir2,如果把这两个圆看成是两条等长的绳子围成的,那么,想象一下,这两个圆可以怎样组合呢?第一,它们可以保持各自的形状不变而相互交织在一起,那么中间就会有重叠的部分,所组成的新图形的面积S22。从中我们发现一个奇妙的现象,两个圆合二为一时,其面积比各自独立时的面积之和还要大。 　　从以上的论证中我们发现一个相似的问题:大部制改革就如同这些圆的重新组合一样,我们期望达到的目标就是“1+12”。政府机构就如同这些圆,组成圆的绳子有长有短,行政机构的编制也会有大有小。如何组合才能使我们的行政效能达到最高,让权力有机地统一在一起,以最小的人员编制达到政府机构的最优化配置呢?这正是我们改革的目的所在。第一种方法因其组合凌乱任意,依此设计的机构必然形成行政职能的部分重叠,重叠部分究竟属于哪个“圆”,在实践中往往搞不清楚,导致政府部门之间权限交叉、效率低下。第二种组合方法把多个圆在保持总周长不变得情况下,使它们头尾相接,组成一个面积比它们各自独立时更大的圆,形成了一个相互协调、效能更高的大整体。此时,我们再来看大部制改革的要旨,发现二者竟如此对应:“政府部门之间在机构设置上,调整职能和管理范围,把那些职能相近、业务性质类似的部门,经过合并、重构,整合为一个规模更大、职能范围更广、侧重于横向宏观管理的大部门体制。” 　　 　　二、大部制改革的阻力 　　 　　以十一届三中全会为界,可以将我国历史上的九次体制改革分为前后两期②。前期行政组织改革是在其职能扩增的状态下进行的,没有与整个社会管理方式的转变联系起来。正如学者指出,“在革命政权中,机构并不太重要。……政治活动和行政事务往往通过非正式的个人关系,以权力的关系进行运作。这种非正常的精简也预示着国家机构的必然膨胀。”③后期的五次改革开始立足于通过政府职能和管理模式的转变,达到提高行政效能的目的。然而,“激流之中总有泥沙”,我们也应当理性地看到大部制改革中存在的问题与障碍。 　　 　　(一)帕累托最优下的改革阻力 　　帕累托最优是经济学上的概念,它是指资源分配的一种状态,即在不使任何人境况变坏的情况下,不可能再使某些人的处境变好。如果我们还可以在不损害他人的前提下进行改进,就叫做帕累托改进,而当这个改进达到了顶点时,就无法再继续了,除非打破最基本前提,此时就形成帕累托最优。如果一个经济体不是帕累托最优,则存在一些人可以在不使其他人的境况变坏的情况下使自己的境况变好的情形。在经济学领域,普遍认为这样低效的产出情况是需要避免的,因此帕累托最优是评价一个经济体和政治方针的非常重要的标准。其实这样的经济学概念同样也可以拿来用于我们的法学领域。 　　假设行政组织中的每一个部门都是一个经济体,我们以前实行的“小部制”在当今已经成了一种低效率的产出方式。在这种体制下进行的改革,就是一种“帕累托改进”,是单纯的人员精简和政府机构改良。随着社会经济的发展与政府职能的转变,这种“小部制”式的“帕累托改进”虽然可以在局部范围内改善自己的处境,但由于其“生产方式”的低下效率,始终逃脱不了机构再次膨胀的的恶性循环。因此,可以看出,“小部制”已经达到了它自身的“帕累托最优”状态,也就是说,在此前提下的部门设置所产生的效能已经达到了一个顶点,这种“饱和”的体制状态迫使我们“不损害一些人就不能进一步改革任何人”,唯有打破最基本的框架和前提,进行大部门体制的改革,才能寻求更高位阶上的“帕累托改进”。所以,大部制改革就涉及到剥夺一些人的权利的问题,换句话说,在“帕累托最优”的背景下,大部制改革必然会要求某些部门将原有的权力和利益做出让与,这将会损害某些部门及个人的利益。从国家整体上看是具有效率的改革,从部门利益来看往往就成了革命,实现大部制尤其如此,这种对多年以来被强化了的个人利益和部门利益的修正,真正演变为一种政治博弈,从而使改革受到抵制。 　　 　　(二)恶性循环的怪圈 　　圆的半径越长,面积就越大,“圈”住的范围越广,也就代表这个部门的效率越高、职能越多。那么有一个疑问就出现了,这是不是不可避免地会导致它的行政权力也越大呢?这样的担忧是有必要的。大部在组建的同时集中了原有政府部门的权力,使得任何一个大部都成为名副其实的大部,即规模大、权力大。例如,工业和信息化部集中了原国防科工委、原信息产业部、原国务院信息化工作办的权力;人力资源和社会保障部集中了原人事部、原劳动和社会保障部的权力等。而现实是,我国一些政府部门的权力已经很大,实行大部制后,原来的几个部委组成新部门,权力与财力更加集中,一个大的部门在获得了比以