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当前失业保险制度需要新发展定位 　　2004年是我国近年来就业形势最好的一年，但我国面临的就业压力并没有消除。由于下岗制度逐步向失业保险制度并轨，城镇公开失业出现了长期化、低龄化等新趋势，以低缴费率为支撑、以正规就业人员为主体的失业保险制度将需要新的发展定位和完善措施。 　　 　　一、现行失业保险制度的主要问题 　　 　　1.覆盖面过窄并且难以扩大。失业保险制度是伴随工业化、城市化的进程，主要为解决非农就业人口失业期间的问题实施的社会政策。失业保险制度与养老保险、医疗保险等并称社会保险三大支柱项目，并成为社会保障制度的重要组成部分。中国失业保险制度尽管在改革以来尤其是20世纪90年代以后发展迅速，但目前也只是覆盖了一少部分的非农就业人员和城镇就业人员。1994年至2003年，参加失业保险人员增加了2405万人,但参加失业保险人员占非农业就业比重只增加了1.5个百分点，参加失业保险人员占城镇就业的比重不增反而下降了2.2个百分点。2003年全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4%和城镇就业人员的40.5%，接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年，全国参加失业保险人员增加了211万人，但没有改变中国失业保险制度覆盖面还很小的基本格局。 　　中国失业保险制度的覆盖面不仅小，而且扩大覆盖面的难度相当大。城镇失业保险制度经历了一个从国有企业推向非国有企业以及事业单位的扩面过程。1995年，城镇失业保险参保人数只相当于职工人数的55%，到2000年，覆盖水平提高到77%。在这一阶段，失业保险扩面工作重点在国有企业，基本上实现了全面覆盖。在“十五”期间，失业保险扩面工作的重点是非国有单位，通过3年的努力，失业保险扩面工作取得长足发展，覆盖水平迅速提高，城镇相当数量的非国有企业职工基本上已纳入失业保险范围，2002年失业保险覆盖人数相当于城镇单位职工人数的96%，2003年达到99%。应当指出，上述指标仅仅是“城镇职工”人数，并不包括大量非正规部门就业的城镇从业人员和相当数量的农民工。在正规部门就业的城镇职工除为数不多的公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。对于那些非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险覆盖的难度相当大。其中的原因很复杂，主要是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，目前的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。同时，广大农民工的权益难以得到有效保护。 　　从失业保险的覆盖面来看，这一制度仍然属于城镇单位职工即正规就业部门从业人员的特权。 　　2.失业保险的受益率和替代率比较低。建立失业保险的目的是为了在一定程度上提高参加失业保险人员在失业期间的收入，并增强整个从业人员及其家庭收入的稳定性。为了有效地确保失业者及其家庭的收入，应当使失业保险补偿制度尽可能地覆盖失业人口，并确保其最低标准的待遇水平。1999年与2003年相比，得到失业保险基金的失业人员由58万人增加到415万人，失业保险金受益比例由10%提高到52%；同期发放失业保险补偿的登记失业人员由271万人增加到741.6万人，发放比例由47.2%提高到92.7%，基本上覆盖了符合条件的登记失业人员。 　　应该说，失业保险补偿的受益率得到了迅速提高。但是，就像失业保险制度主要覆盖城镇正规就业人群一样，失业保险基金的支出无法覆盖到大量的非正规就业的事实上的失业人员，更难以包括大量的短期处于失业状态的农民工。因此，中国目前失业保险制度的实际受益率远远低于登记失业人员的受益率。据估计，2001年享受到失业保险的人数为468万人左右，只占当时失业人口的1/5左右；2003年享受失业保险的人数达到741.6万人，但也达不到实际失业人员总数的1/2。从名义上看，中国城镇失业保险补偿范围已经超过90%，继续扩大的空间不大；但从实际上看，失业保险难以覆盖大量的实际失业人员，如何继续扩大失业补偿的受益面还是一个很大的难题。 　　受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，中国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。1994年到2003年，失业人员每年人均发放失业保险基金数量分别为258.3元和1771.8元，分别相当于同期全国职工平均货币工资的5.7%和12.6%。2000年补偿比例最高为18.2%，仍不到在职人员平均工资的1/5。2000年以后，由于失业保险发放比例没有大的调整，在职人员工资增长速度很快，导致失业保险补偿比例占在职人员工资的比例呈下降趋势。 　　从中国失业保险补偿的受益率和替代率可以看出，尽管有了十余年快速的发展，中国目前失业保险及失业补偿的总体待遇水平还不高。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。 　　3.失业保险统筹水平低，影响了