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浅议创新基层社会管理 1978年改革开放后，我国经历了快速的经济发 展与巨大的社会变迁。在社会主义市场经济的推动下, 经济实现工业化,2011年GDP总量超过日本成为全球 第二大经济体。工业化与经济增长带来经济繁荣的同 时，深记得地改变了 30年形成的集体主义再分配体制 下的社会经构，并促使社会管理和社会建设逐步提上 公共议程。社会结构的深记得变动对基层社会的影响, 直接体现为各类深层次社会矛盾和问题，同时对原有 的社会管理体制提出了重大挑战。 一、社会管理重心下移的基层困境 基层是社会管理的基石，是产生社会问题的重点 领域。经济快速发展中产生的各种社会矛盾，上访、 集访数量的几何经数倍增，群体性事件的不断发生， 主要集中在基层，使得基层成为社会管理工作的主战 场。 （一）基层问题急剧增加，社会管理难度增大。 随着分配制度的纵深推进，将会触及很大一部分 人利益，特别是既得利益者的利益，新的利益调整方 案不会十分成熟，社会秩序将在一定程度上的震荡不 可避免；计划经济体制下的“单位人”变成市场经济 体制下的“社会人”，身份转变将带来系列变化，很多 人都有一个较长的适应期；2亿多剩余农业劳动力涌 向城市寻找就业机会，城市中的自由人增多，流动性 增强，城市社区的开放性不够；农村岀现了大量的空 巢组、空巢村，以及留守老人、留守儿童的大量存在， 产业空虚现象突出，村社的管理面临更多新问题；金 钱至上、享乐主义的价值观盛行，一些诱发、滋生违 法犯罪的消极因素不断涌向，并有进一步蔓延之势， 对违法犯罪还得继续保持高压态势，一些强制性手段 依然不可或缺。 （二）基层权责失衡，社会管理难以协调。 在现行的行政管理体制下，基层政府的权力受到 削弱，但是，基层面临的各种突发性事件却不断增多， 如自然灾害、人为事故、群体上访等，发生时间突然， 发生地点不一，都需要强有力地及时化解。这些事件 的责任主体往往是基层政府，但一些必需的权限、资 源并没有配备给基层，因此，很多时候基层政府只能 “赤膊上阵”，能够采用的手段不多，方法较少，常常 表现为心有余而力不足。特别是需要相关部门配合时, 不能达到指挥统一、行动迅速，步调协调性不强，往 往导致处理问题迟缓，事态无法有效控制，很难取得 令人满意的效果。 （三） 基层制度缺失，社会管理无章可循。 社会管理问题虽然由来以久，但是过去面对的问 题相对简单，引起的重视程度不够，规范性明显不足， 缺乏统一的法律法规文件，特别是没有一部专门社会 组织管理的基本法律。各个地方虽然也有一些社会管 理的规章制度，但很多都是套用上级行政部门相关的 文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是应付上级 检查的材料而已。在基层的实践中，一方面不能通过 法律的形式来规范社会管理活动，导致一些问题处理 上的随意性，并伴随一些违规操作，其管理的合法性 本身受到质疑；另一方面，一旦缺乏具体的、切合地 方实际的规章制度，一旦出现了问题，或者凭经验来 处理，或者手忙脚乱，不知所措。 （四） 基层保障不力，社会管理缺乏支撑。 近年来，随着各地的经济条件的改善和各级领导 的不同程度上予以重视，加大了财政对基层的社会管 理基础性条件的投入，软件、硬件方面总体上都有了 一定改观。但由于基层社会管理问题持续增加，繁杂 多样，需要长期大量人力、物力、财力来支撑，并且， 社会问题是持续动态出现，有大量的不可预测性因素, 具有一定弹性的物质保障体系建设更是不可缺乏。就 目前来看，基层社会管理中最为突出的是人工矛盾和 经费支持问题，这两个问题也是最为核心的问题，也 是最难解决的两个问题，而基层政府自身却无法加以 解决。保障不足虽然不能说是“做无米之炊“，但可以 看出只能是在“煮稀粥”。 二、基层政府创新社会管理的路径选 社会结构的深刻变动，必然带来政治运作方式的 变化，基层政府必须在面对复杂社会情境过程中反省 和重建自身的管理模式。 （一）要明确政府在基层社会管理中的职能。 传统基层社会管理核心理念是控制，推崇至上而 下的垂直管理模式，通过对社会的强力管制来实现维 护社会稳定的目的。创新社会管理，应首先认识到政 府在社会管理中虽然要起到主导作用，但不能包办一 切，要做到有所为有所不为。当前形势下，政府应重 点加强健全社会保障体系，搞好社会保障管理；有效 控制人口增长，提高公民整体素质；搞好功能规划， 保护和治理生态环境；努力协调各方，构筑协作性的 公共治理网络；加强长效机制建设，建立健全科学有 效的社会预警和公共危机处理的机制；完善就业服务 体系，创造有利于扩大就业的政策环境；完善社会管 理的回应机制，加强社会管理的透明度建设等。并且， 要主动把一些可以放手的社会管理事务从政府管理中 剥离出来，从而能够更加专注政府管理中的核心任务。 （二） 要充分发挥各类社会组织的积