030.存量时期中小城市的自主更新模式探索——以浙江玉环市玉城地区为例.pdfVIP

存量时期中小城市的自主更新模式探索 —— 以浙江玉环市玉城地区为例 陶涛，潘仪，刘泉 摘要：在我国城市建设发展进入 “减速”“存量”时代后，通过大拆大建来获得土地财政的方式越来越难 以为继，特别是对于空间增量支撑动力不足的中小城市，城市更新的目标、理念、模式均需要转型，以形 成更符合实际需求的规划策略。以浙江省玉环市玉城地区为例，对城市更新面临用地功能、土地权属、建 筑质量和市场容量等多方面问题进行研究，基于综合发展目标需求，提出因地制宜、自改为主、谨慎有序 和统筹协调等四条策略，总结出“有机更新”的工作框架、 “多元共治”的规划体系和 “柔性改造”的落 实机制等中小城市自主更新规划的工作方法。 关键词：存量规划,城市更新,中小城市,玉环 我国城市开发在经历了数十年的高速发展之后，不仅大城市伴随着经济发展放缓而逐步 进入 “减速”“存量”规划时代，一些发展较快的中小城市也越来越关注城市更新的相关问 [1,2] 题，甘肃清水和浙江义乌等 。在规划管理实践中，不同地域中小城市的更新需求与大城 市并不相同，关注的重点也存在差异。以往旧村更新政策往往采用整体拆除、新建居住小区 的方式改造，既缺少房地产市场的动力支撑，也不符合居民自主改造的主观意愿，在实施中 遇到空间难落实、经济难平衡、组织难协调等诸多现实难题。 针对上述问题，由居民自主完成住宅更新改造的自主更新是一种务实且具有较强适应性 的规划方法。笔者以玉环市玉城地区为例进行自主更新的方法研究，针对玉城更新的现实问 题与实际需求提出策略建议，探索引导管理方法，以期在推动城市更新建设的同时，保障城 市整体空间的健康发展。 1 玉环市玉城地区城市更新面临的矛盾 玉城地区位于浙江省玉环市本岛的中心位置，是玉城街道的建成区。过去，在工业化主 导城市化发展的思路下，玉环的城市建设发展滞后于高速发展的工业化进程。城市发展面临 着城北老城的空间拥挤、公共服务设施不足、城南旧村旧工业区盘踞、环境品质差、城市空 间拓展难度大等一系列问题。 近年来，玉环提出了“全岛新型城镇化”发展策略，并积极推进新区开发建设。在新区 建设的同时，作为玉环市传统的政治、经济、文化、活动的中心的玉城地区，未来的定位、 目标必将得到进一步提升。在此背景下，玉城地区需要更多地借助城市更新来实现城市目标、 环境品质、产业功能、公共服务等方面的转型和提升，以解决诸多现实矛盾 （图1）。 图1 规划范围及现状条件 1.1 用地功能——粗放式发展带来城市问题，城市功能需提升优化 玉环目前的城市用地结构中，居住比例偏高，占总建设用地的43.47%，其中主要以村 民自建房（R3类用地）为主，低质量居住用地占比较大。公共设施用地仅占总用地的0.19%， 2 人均公用设施用地面积仅0.12m 。主要的行政办公用地仍分布在城北老区；大量的商业功 能以沿街商铺的形式布局，缺乏中心，档次较低；人均道路与交通设施用地偏低；现状公共 绿地分布零散。土地利用结构有待优化。 玉环地区的外来人口占全县 1/3，且比例逐渐上升，有进一步集聚的态势。玉城地区工 业发展带来了大量的产业人口，是造成现状旧村膨胀的主要原因，随着城市发展，现状工业 用地的地均产值已经与玉城地区现状土地价值不匹配，部分片区已经自发退二进三，反映出 比较强烈的改造意愿，疏解现状工业区是解决玉城旧村继续膨胀的重要手段 （图2）。 1.2 土地权属——存量空间多为村集体用地，开发利用难度加大 土地权属分类依据国土局建设用地审批信息和地籍信息资料，结合现场踏勘调研情况， 用地权属类型划分为国有和集体两大类型。玉城地区国有用地占比为40.25%，集体用地为 59.73%。集体建设用地中的村民宅基地占地比例最大，总用地面积为326.13ha，比例为 27.06%；国有已出让用地，用地面积为279.62ha，比例为23.20%。 目前，玉城地区国有用地资源的二次开发潜力剩余有限，村集体用地成为未来玉城地区 更新的主要资源，但村集体不愿意将集体土地转变为国有土地，这些问题影响了玉城地区更 新工作的推进落实 （图3）。 1.3 建筑质量——开发强度较高，老旧建筑总量大，一次性改造难度大 通过对现状建设量的统计，可以发现玉环城北老城区建设密度大，如垟