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合二为一：改革执政方式的一项制度设计 关于政治现代化的思考之一 中共16大政治报告对政治建设和政治体制改革作了精 辟的阐述，其精神必将对未来中国的发展产生重大影响。 如今，民主与法制已是不可逆阻的世界潮流，相对而言， 中国近20年在这方面已经跨出了重要的一步。较为激进的 看法是这还远远不够，中国的民主进程还十分缓慢。在经 济改革把外围的障碍基本扫清之后，其体制的核心的问题 仍有待解决。不过，愈来愈多的知识界人士认为，渐进的 改革是中国发展的最佳路径，任何剧烈的社会动荡都将严 重地迟滞中国的进步。而弱势群体则永远是剧烈动荡的最 大受害者。因此，体制内改革一在现体制的框架下实现体 制的创新与变革，便成了一种最为可能和有效的选择。 有观点认为，中国新一代领导人最重要任务之一是在 保证国民经济持续发展的同时，以制度建设为重点，依照 市场经济的基础要求，构建现代国家体制。事实上，任何 成熟的市场经济无一不是法制经济，依法执政是完善市场 经济体制的必然选择。在目前条件下，要成功地完成政府 职能的转变、实现法治的目标，就必须按照16大报告给出 的路径，改革和完善党的领导方式和执政方式，经过法定 序使党的主张成为国家意志，从而实现依法行政、司法独 立、法大于权的阶段性目标，为走向更为成熟的民主国家 奠定基础。必须认识到，任何制度的形式和实质都是有内 在联系的，实质决定形式，形式又制约内容的演变。制度 的规范化、程序化将有效地制约领导人的随意发挥。就这 一意义而言，程序有时比结果更为重要。当前，中国的执 政方式人治色彩仍较为浓厚，比如由此衍化的文件治国 甚至被认为是天经地义的事。像一些市、县委常常会对治 下的全体公民发出指令性的某某通知或决定，应该说，这 是不符合法治精神的。即便是执政党，它的指令也应该是 仅能约束自己的党员，如要推及党外公民，必须要转化为 国家的意志。因此，经过法定程序治理国家，是当今中国 亟需解决的问题。近两年来，党政分开又开始被一些媒 体提及。我们知道，早在上一世纪8 0年代中后期，邓小平 在谈到政治体制改革时就提出了这一设想。不过，由于众 所周知的原因，中国高层之后对此表示了谨慎的缄默。这 应当是出于对局面可能会由此而导致失控的考虑。根据中 国的国情，在相当长的时期内实现党政分开几乎是不可能 的。必须寻求另外的途径，给出一种可以被接受的改革方 式。此外，在中国的政治实践中，现体制所暴露出的弊端， 除了距法治的要求尚远外，在效率上也存不少在问题。例 如党政分设的多头领导、党政首长的摩擦和制肘（而不是 互相制约和监督）等等。另外，在经济和人力资源上也是 一种低效的配置和占用，信息传导往往也因此而失真甚至 被阻断。当年在哲学的范畴里，毛泽东提出一分为二，杨 献珍偏要说合二为一，因此受到了严厉批判。时间过去了 差不多半个世纪，在中国的政治体制改革方面，我们不妨 也作一种合二为一的尝试。当然，这不同于杨献珍的那 个合二为一，而是指中国党政机构的整合。这种整合， 是以经过法定程序治理国家为目的的，决不等同于文革期 间所说的一元化领导。它的特征是以合乎法理的严格程 序为载体。规范党的领导方式和执政方式，加速推进中国 的法治进程，并在这一进程中提高执政效率、发展民主。 具体地说，这一方式就是以宪法和中共党章为依据，以党 的中央和地方委员会为主体，将其与人大等国家机构进行 整合，并实行委员的常任制。下面，本文就这一制度设计 的设想，作一些简要的阐述和分析。党的委员会与同级国 家机关进行整合，就是经党代会选举产生一级委员会后， 将绝大多数委员推荐到人代会，作为人大常委的候选人。 以现实条件，他们的当选是毫无疑问的。在比例上，党委 委员应占人大常委的三分之二。这样，人大常委的运作将 直接由党委主导。以一个地级市为例，市委委员的绝大多 数都是当然的人大常委，书记、常委担任市级国家机关的 领导职务，其余的将推荐到司法等重要部门任职，党委的 职能部门也将撤并至国家机关。而人大常委则实行常任 制。这样，在党内，市委委员实际上也实行了常任制和专 任制，强化了市委的领导，精简了机构和人员（党的机构 撤并后，可保留一两个处理日常党务的办事部门，经费由 党费及党营产业收入中支出），市委常委和书记的操控权将 会受到市委会的较大的制约和监督；在党外，由于人大常 委由市委直接主导，其最高权力机关的地位将名符其实。 这里，本文就这一设想提出一个初步的框架设计，并就其 互动关系和运作作一些说明（仍以中等规模的地级市为 例）。首先，由区、县党代会选出市党代会代表，其中的 大多数应推荐为市人大代表候选人。一般情况下，他们中 的绝大多数将肯定当选。这部分人的比例，应占市人大代 表的三分之二左右。然后，以同样方式选举产生党的市委 会和人大常委会。市委委员的人数，应当在70—