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德国社会保险的自治管理 摘要：在德国，社会保险由社会自治组织管理，自治 组织是具有法人资格的公法组织，在德国有着深刻的思想 基础。虽然自治组织是一种典型的国家公法组织，但由于 关于自治组织还没有统一的法律，不同部门之间关于自治 管理的规定存在差异，使得一些公法组织（包括社会保险自 治组织）并不受宪法保护。由于立法上存在问题，这使得原 来设想的社会保险自治降到最低限度，在很大程度上，社 会自治已退化为一个不能令人满意的联合政府组织，与自 治组织民主、自由的思想本源已很难吻合。关键词：社会 保险，自治管理，社会法 一、自治管理：概念和原型 “社会保险机构是在公法上拥有自治管理权的法律实 体”，关于这一点在《社会法典》第4篇第1款第29条中有 具体规定，其中的两个要素“公法法律实体”和“自治管 理”限定了德国社会保险的管理权。这两个要素总是一起 出现并且互相补充的。 ? “公法法律实体”是社会保险机构管理权的实质。 尽管社会保险机构并非国家机关，而是社会团体，但法律 效力的基础使其具备自主管理权，它不需要接受国家直接 或间接的管理。这种分散化管理实现了决策的多元化，使 得管理者可以从不同角度来考虑和解决问题。“宪法里对自 治管理的相关规定”对自治机构起到监督作用，解决了因 为自治管理导致的责任分散化问题。但是为了保证真正的 自治，这种监督始终只是法律监督，而不是目的性的专业 监督。 參组织权自治是自治管理的前提条件。这在自治管理 概念中有所体现：自治管理意味着关系人一起对公共事务 负责。自治管理权利中最重要的就是章程自治，使关系人 可以自主制定有效规定来处理具体事务。借此，关系人可 以直接参与到相关的公共事务中，并且对联合会意志的形 成施加影响。为了加强自我决定意识，现在在自治管理中 存在一种削弱外来规定作用的趋势。因为在社会共同生活 中要求对个人自由的规定和限制并非针对所有国民全体， 而只是针对关系人群体。自治管理重视自由，更重视民主 参与。通过民主决策过程，个人参与的可能性也得到加强。 自治管理是通过公法法人实体而得以实现的，但社会 保险机构并非是实行自主管理的先锋。历史上最早运用自 主管理模式的是德国的乡镇市，这种自主管理与地域相关， 保证乡镇市可以对当地的所有事务承担起责任。与这种模 式相区别的是功能上的自治管理，这样的机构包括高等学 校、社会保险机构等。自治管理并非只是一般管理法中的 概念，而且还是许多法律领域中的基本原则，包括在地方 法、局校法和社会法中。 有人希望关于自治管理能有一部统一的法律，以对目 前处于利益中心的社会保险自治管理起到引导的作用，但 基本法的规定要让他失望了。目前并不存在自治管理的统 一原则，它在不同的机构中呈现出不同的特征。在类似于 综合法的“自治管理法”（《基本法》第2条第28款）中只 对乡镇和市的自治管理进行了规定，而关于高校自治管理 的规定则见于“科学自由”部分（《基本法》第3条第5 款）。至于所有其他自治管理机构，在基本法中己有部分前 提性规定，不会再颁布新的法律来对其任务领域进行限制 或扩展。 二、自治管理的理念与发展 不同种类甚至互相矛盾的法律规定让自治管理在不同 的情况下陷入混乱状态。但不管怎么样，各种不同机构的 自治管理都在18世纪末19世纪初拥有共同的起源。 当时的法国大革命、启蒙思想和自由主义思想都对德 国有很大的影响，德国民众开始倾向于参与国家事务。但 自由主义思潮在德国的根基没有法国和英国那么深，18世 纪提出的建立福利国家的理念并没有借助革命来实现，而 是被符合宪法的君主政体所缓和。因此，经济自由化和第 一个自由权公告就没有以暴力革命为基础，而是以君主政 体及相关的改革为基础。甚至连资产阶级都在努力实现 “一个和谐的国家，在君主政体和新自由之间找到合法的 平衡点”。最终，自由与君主政体制度融为一体。这尤其体 现在1808年的普鲁士城市规定中，这被视作是自治管理的 诞生时刻。这个规定虽然在一定程度上反映了当时管理结 构的根本性改革，但与今天的法律自由和民主参与相比还 是有很大差距。 德国的工业革命是在一个“半封建、以政府为导向且 尚未理解自由”的国家发生的。从对与公共机构相连的自 由的理解出发，与国家相关的自由的公共事业形式被解释 为公法实体。这种机构的出现一方面反映了公共权利的分 散化和公众的民主参与，是封建君主国家的进步，另一方 面反过来也有利于君主制国家的稳定。因此产生了一个到 今天仍然重要的公共管理中的领域，它虽然并不直接听命 于政府，但与国家紧密相关。今天看起来理所当然的自治 管理公法实体实际上是当年从上而下小心翼翼民主化和自 由化的结果。 黑格尔在《法哲学原理》中形象地介绍了自治管理产 生的这一过程，阐述了在代表公众利益的国家和在工业化 中产生的资本主义社会之