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我国排污权交易的障碍与对策 ［摘要］自我国开展排污权交易试点工作以来，已经取 得了很好的进展，但仍处于起步阶段，存在的问题主要表 现在政策和法律滞后、监测、交易市场不规范、地方保护 主义严重等方面。本文认为，要推进我国排污权交易，应 该从完善排污权交易立法、实现排污权所有权多元化、积 极培育排污权交易市场、加强分区试点工作、加强国际合 作等方面入手。 ［关键词］排污权交易产权总量控制问题对策 排污权交易是许可证制度发展的新趋势，是许可证交 易制度或者“买卖许可证”制度，在污染防治领域主要表 现为排污权交易。排污权交易是当前深受各国关注的环境 经济政策，是环境管理的发展方向，它通过赋予环境容量 资源价值、确定产权、并允许产权自由转让的方式，有效 配置环境容量资源，降低污染控制的社会成本，因而成为 实施总量控制的有效方法。 自我国开展排污权交易试点工作以来，己经取得了很 好的进展，但仍处于起步阶段。在阐述我国实施排污权交 易中存在问题的基础上，本文将深入探讨我国实施排污权 交易的政策建议。 一、我国实施排污权交易存在的问题及障碍 排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”， 即使在广泛应用的美国，也仍然存在很多争议。我国环境 意识总体上比较落后、环保手段比较欠缺，只有充分认识 其存在的问题并加以克服，才能更好地将其应用。现阶段， 我国推广排污权交易制度存在如下障碍： 政策和法律滞后 尽管我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还 没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规，国家现行 的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排 污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交 易制度。各地方根据当地条件，分别制定了一些区域性的 排污权交易条例，但这些条例都是地方性法规。如《上海 市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让， 但无具体的操作规范；再如《本溪市大气污染物排放总量 控制管理条例》，虽第一次在中国建立了严格的超额处罚措 施，但其作用只局限于本溪市。另外，对排污权交易的监 督、执法也是一个相当突出的问题。例如，我国现行法律 对企业的罚责过低，使得某些企业宁愿受罚，也不愿购买 排污权或者治理，这就使得排污权交易受到相当大程度的 阻碍。 交易过程难以准确监测 排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测， 而我国目前的公平监测和管理水平较低，在存在执法不公 平的情况下，则需要相应的制度建设（包括立法）予以保 证。为了保证排污权交易制度的顺利实施，应首先确定排 污单位的实际排污量。在这方面，发达国家早已完善其环 境或排污监测系统，但在我国则非常薄弱。目前，科学监 测在我国很多地区短期内难以达到，企业到底排污了多少， 拥有多少排污指标，这两个账户并没有完全建立起来，也 没有建立配套的监测机制。因为，19 96年以前我们用的是 浓度控制手段，监测体系也是与从前的控制体系相适应的， 当前有了总量控制的概念，监测体系就有些滞后了。 交易市场不规范 首先，我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散，但 其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超 过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基 础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会 过高，而且存在着逐案谈判的问题，从而间接导致了整个 排污交易市场的无效。其次，在竞争激烈的行业中，为限 制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业不肯出售自己 的节余排污权，造成排污权的浪费；或者漫天要价，扰乱 了排污交易秩序。最后，排污权交易过程仍摆脱不了政府 部门的强力干预，仍有可能出现以政代企的行为。 地方保护主义严重 在一些地方政府看来，限制排污就等于限制生产，出 于对本地经济利益的考虑，往往默许企业偷偷增加排污量。 此外，在一些跨市、跨省的排污权交易中，计划卖出方的 地方政府官员强行介入交易过程，禁止把排污权指标转让 给其他地区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。严 重的地方保护主义还使得排污权交易受到限制，排污权交 易市场不能有效运作。二、我国实施排污权交易的政策建 议 要解困排污权交易，显然需要对症施药。在上述分析 的基础上，不难发现，要从困境中突围，作好如下几项工 作是当务之急： 完善排污权交易立法 明晰产权归属，是解决排污权交易中制度瓶颈的关键 措施。作为一种市场导向的环境经济政策，排污权交易必 须在相应的法律保障下才具有合法性和权威性。虽然我国 出台了一些地方性的排污权交易条例和法规，但总体来说， 我国排污权交易的法律相当滞后。参考国外和我国试点城 市的经验，必须根据我国特有和不断变化的立法和司法要 求，创造一系列的法律条件，为排污权交易的推行奠定法 律基础，具体包括：从法律上确认排污权、从法律上保障 排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管 理