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我国如何实施税式支出预算管理 内容摘要：“税式支出”实质上是一种财政支出，因此 需要按照支出管理的模式，引入“税式支出预算制度”对 其进行研究。完善我国的税式支出预算化管理，需要从法 律基础、组织机构、数据来源、基准选择、分类方法、估 算方法和成本效益分析等多方面着手。 关键词：税式支出税式支出预算预算化管理 美国哈佛大学教授、财政部部长助理斯坦利?萨里 (StanleySurrey)于1967年首先提出了 “税式支出”的概 念。这无疑是对传统财政理论的一大突破。因此，它一出 现就引起了财政理论界的重视，并成为财税制度改革的重 要领域。 “税式支出”由“税收优惠”发展而来，二者所涉及 的对象基本相同，但有本质区别。“税式支出”的实质是政 府为实现自己的既定政策目标，增强对某些经济行为的宏 观调控，以减少收入为代价的间接支出，属于财政补贴性 支出的范畴。主要形式有起征点、税收扣除、税额减免、 优惠退税、优惠税率、盈亏互抵、税收抵免、税收饶让、 税收递延和加速折旧等。 既然税式支出实质上是一种财政支出，就需要按照支 出管理的模式进行管理，需要有合理的预算，并进行严格 的评估、分析和控制，即“税式支出预算制度”。自1968 年美国财政部公布了第一个税式支出预算以来，世界上许 多国家相继推出了税式支出的预算管理制度。借鉴国外税 式支出预算管理的先进经验，并结合我国实情，建立有中 国特色的税式支出预算管理制度，这不仅是我国税式支出 制度改革的根本出路，也是完善我国预算管理的有效途径 对健全我国公共财政制度具有重要意义。 全面认识税式支出预算 税式支出预算已在世界各国广泛采用或试行，其优越 性是有目共睹的。需要强调的是，它并非万能，而是有其 本身固有的局限性，因此必须对税式支出预算有正确、客 观、全面的评价，以消除过高的期望和依赖。其局限性主 要体现在以下几个方面： 首先，关于对税式支出的定义及其组成方面的争论从 来就没有停止过。不管是理论上还是实践上，都存在许多 分歧。比如，美国XX年的预算分析报告中指出：“管理部门 相信，由于税基的任意性，税式支出这一概念的分析价值 还令人怀疑……。” 其次，税式支出预算与通常意义上所指的预算有所不 同。虽然像常规预算那样对税式支出进行管理是最科学的， 但由于受制于诸多客观条件，严格意义上的税式支出预算 难以建立。目前其他国家的做法，也还不太成熟，或者说 与通常意义上的预算还有很大区别。 税式支出预算的运行条件分析 在借鉴国外先进的管理经验的同时，也要综合考虑自 身整体的政治、经济、文化背景，防止发生“淮南为桔， 淮北为枳”的现象。这就需要详细分析税式支出预算管理 的条件要求，以及我国经济环境和税制的差异性。 税制的稳定性。以税式支出预算的发源地美国为例， 美国的税收体制虽然不断做着细微调整，但近几十年来其 主要税种并未发生大的变动。而我国正在进行新一轮的税 改，上一次税制的基本框架也仅有十年的历史，变动幅度 比较大，不同年度数据的可比性差。当有几十年的数据可 供利用时，通过分析各税种发展趋势以及年度决算数字， 结合有关宏观经济预测因素，做出的税式支出分析更为客 观，也更接近实际水平；如果缺乏进行计量分析的数据基 础，就不能很好地保证预测的客观性和精确性。 税制结构。西方发达国家的主体税种一般是所得税， 所得税税式支出尤其是个人所得税税式支出是税式支出制 度最主要的组成部分。因此个人所得税下的减免优惠能让 纳税人获得直接受益。而我国目前是以流转税和企业所得 税为主体税种，税式支出的接受者主要是企业，这就使得 税式支出带给纳税人的实际获益与减免数额不等，纳税人 不是在任何减免优惠下都能获得直接利益。 税式支出的灵活性。税式支出的灵活性是建立在强制 性基础上的，体现为立法过程中的灵活，而不是执法过程 中的灵活。一般而言，某些政策性、宏观性税式支出可以 在税法中详细规定项目、税率、减免条件，对临时性困难 减免无法具体规定项目、税率的，也必须规定一系列条件 不能含混不清。目前我国的税式支出主要有三类：税收法 律、条例、实施细则规定的税式支出款项；1994年新税制 实行后出台的过渡性税式支出；近年来陆续颁布的临时性 减免税、先征后返等税式支出。而后两者出现的大量问题 说明了我国税式支出更多地表现出一种随意性。 税式支出的统计。税式支出统计主要包括两个方面： 一是在可以直接获得税式支出数据的情况下进行加总或分 类核算；二是在不能直接获得有关数据的情况下，根据间 接数据进行估算。前一项工作应以各级税务机关的统计分 析为基础，也需要纳税人及有关涉税部门的配合；后一项 工作更为复杂，需要统计部门的数据支持。我国目前的税 收统计范围和纳税人自行申报纳税的数据指标均应有较大 扩展，以尽可能多地获得实际统计数据，从而缩减估