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我国征地补偿制度历史变迁与创新 提要我国征地补偿制度大致可分为三个阶段:没有明确 标准阶段、规定年产值标准阶段和辅助参考区片综合价阶 段。现行征地补偿制度源于计划经济时期，存在诸多缺陷： 产值倍数法不科学、补偿范围过窄且分配方式欠妥以及补 偿原则模糊。经过几年的创新探索，XX年确立的征地制度改 革试点地区取得了一定的改革成果。今后应不断完善征地 补偿制度，补偿方式采用“公平补偿”、扩大补偿范围、建 立合理的补偿费分配机制以及完善社会保障制度。 关键词:征地补偿;历史变迁;创新探索 随着经济的快速发展和城市规模的扩张，农用地转为建 设用地是必然趋势，因此土地征收是各个国家或地区普遍存 在的一种制度（张全景、王万茂，XX）。在征地过程中如何给 予失地农民合理的补偿、保障他们的合法权益早己成为管 理部门和学术界关注的焦点。本文首先回顾我国征地补偿 制度的历史变迁，指出我国征地补偿制度大致经历了三个发 展阶段，进而阐述了始于计划经济时期的征地补偿制度在市 场经济环境下暴露出的缺陷。最后研宄了几个征地制度改 革试点地区的创新探索成果，并以此为基础，提出关于征地 补偿制度的若干改革构想。 一、我国征地补偿制度历史变迁 我国征地补偿制度的历史变迁，三个阶段的主要政策及 其核心内容具体可分为以下三个阶段： 第一阶段:1 953年12月5日中央政府出台了新中国第 一部较完整的征地制度法规__《国家建设征用土地办法》。 规定首次提出了以年产值为标准的补偿概念，强调“评议商 定”以及“公平合理”。1958年实施的新《国家建设征用土 地办法》，补偿标准的年限发生变化，补偿范围有所扩大，对 补偿费的发放也做了详细规定，并且提出了安置失地农民的 问题。这一阶段制度的特点是：补偿标准很低，灵活、不具 有强制性，符合当时建立计划经济体制的要求。随后的10 年文革,土地征收制度的发展基本停滞。（柴涛修等，XX） 第二阶段：1982年《国家建设征用土地条例》出台，明 确规定了征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗 补偿费和地上附着物补偿费，并对各项费用的补偿标准和补 偿主体做出明确规定。1986年6月2 5日获得通过的《土 地管理法》中关于补偿的规定与《国家建设征用土地条例》 相同。19 98年修订后的《土地管理法》则提高了补偿标准， 同时还提出了 “使需要安置的农民保持原有生活水平”的 补偿原则。在这一阶段，随着改革开放号角的吹响，我国的 市场经济开始蓬勃发展，带有浓厚计划经济色彩的补偿制度 在这种环境下引发了许多问题。 第三阶段：1999年国土资源部成立“征地制度改革研究” 课题组，新一轮征地制度改革拉开帷幕。XX年、XX年国土 资源部先后共确立19个城市（区）开展征地制度改革试点工 年《土地管理法》再次修订实施，但未对补偿标准 做改动。XX年10月21日国务院发布的《关于深化改革严 格土地管理的决定》中指出“省、自治区、直辖市人民政 府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合 地价，征地补偿做到同地同价”。n年11月3日、XX年7 月23日又相继出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导 意见》和《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片 综合地价工作的通知》，对《决定》做了补充。XX年9月 《土地管理法》修订工作再次展开。在这一阶段，各界己充 分认识到“补偿标准低、范围窄”等制度问题，并且积极探 索着征地补偿制度的改革方向。 征地补偿制度从建立伊始至今，在补偿内容、标准上都 有较大的进步，但仍存在以下几点问题：首先，“产值倍数法” 的弊端体现在多方面，比如作物年产值的不确定性;倍数法 无法体现土地的市场价值以及“涨价归公”的补偿思想无 法让农民分享到土地增值收益；其次，补偿范围过窄且分配 方式欠妥。土地承包经营权是农民所拥有的重要权利之一， 却未纳入到征地补偿范围中。其他一些国家（地区）还对征 地过程中产生的诸如邻接地损失、营业停止等内容进行了 补偿。（林玉妹，XX）在征地补偿费的分配上，据有关专家调 查，征地费的约60%为农村集体和农民所得，40 %为地方政府 所得。（陆红生、韩桐魁，XX ）这使得本身就偏低的补偿费真 正落实到农民手上时己经所剩无几;最后，原则的模糊性:我 国征地补偿制度所遵循的原则是“保证被征地农民能够保 持原有的生活水平”。这一原则出发点是好的，乍看也合乎 情理，但在实践过程中会产生这样的问题：宄竟怎样才算是 生活水平不降低?用什么来衡量？ 、征地补偿制度的创新探索 经过几年的改革探索，国土资源部确立的试点地区不断 完善着其当地的征地补偿机制。各地做法呈现出的普遍特 点是：补偿标准有很大提高，更加注重失地农民的安置和社 会保障工作。一些地区开创了创新的补偿安置办法，如嘉兴 的“土地换社保”、温州的“留地安置”以及南海、昆