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政策视角下的我国养老服务体系研究 邹波于建明龙玉其 民政部政策研宄中心 完善养老服务体系建设是人民实现美好生活的重要保障之一。为了贯彻和落实十 九大关于“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”的指示，木文从政策视 角对我国养老服务政策体系的发展脉络、存在的问题进行梳理，分析未来的发展 趋势并提出政策建议。 一、我国养老服务政策体系的发展脉络 我国养老服务体系建设与老龄化发展状况密切相关。大概可以分为以下四个时 期： （一） 1949-1986年的初步发展时期。 这一时期也可以概括为整顿、改造、初步规范期。主要以城市三无老人与农村五 保老人为服务对象，以机构集中供养为主要方式。 （二） 1987-1999年的转型时期，是我国进入老龄化国家的前期。 养老服务体系建设以机构为重心，主要由政府承扪费用，以政府直接举办为主 要方式。 （三）2000-2012年的大发展时期。 这一时期的养老服务体系建设虽然仍以机构建设为主，但经营模式向公建民营、 民办公助、民办等市场化经营的新型模式转变。促成这一变化的主要原因是2000 年我国65岁及以上老年人口的比重达到7%,正式迈入老龄化国家的行列，仅仅 依靠政府已难以满足老年人的养老服务需求。2000年2月，11部委联合出台丫 《关于加快实现社会福利社会化的意见》，2000年11月财政部、国家税务总局 下发了《关于老年服务机构有关税收政策问题的通知》，对政府部门和社会力量 兴办的老年服务机构有关税收政策问题作出了明确规定。这两个文件对进一步加 快实现社会福利社会化起到了积极的促进作用。2005年民政部下发《关于支持 社会力量兴办社会福利机构的意见》，进一步调动了社会力量参与社会福利事业 的积极性。在十几年的努力下，到2012年末，我国养老服务床位达到了 416. 5 万张，平均每千名老人养老床位数达到21. 48张。在加强机构建设的同时，居家 养老的必要性被认识，居家养老服务的发展被纳入了政策的视野，2008年1月， 由全国老龄委办公室牵头，十部委联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作 的意见》。但是由于和关配套政策的欠缺，这一文件并未带来居家养老服务的快 速发展。 （四）2013开始的新的转型时期。 在上一阶段以机构为重心的发展过程屮，出现Y养老机构空置率居高不下，同 时绝大多数居家养老的老年人，尤其是失能失智老年人却没有得到政策支持等 问题。扭转以机构为重心的发展中出现的问题以及满足老年人医疗需求等新要求 成为这一时期的主要任务。于是养老服务体系建设的重心由重机构向重服务转变， 由重机构向重社区与居家转变，向重医疗、康复等需求转变。这一转型以2013 年9月的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为标志。之后几年间陆 续出台的几十个配套文件，为加快我国养老服务业的发展提供了较好的政策环 境。特别是2016年12 下发的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升 养老服务质量的若干意见》、2016年10月十部委联合下发的《关于支持整合改 造闲置社会资源发展养老服务的通知》、2017年1月十三部委联合下发的《关 于加快推进养老服务业放管服改革的通知》等为我国养老服务业的进一步发展提 供了政策支持。特别是《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提 出了 “十三五”期间养老服务要实现政府运营的养老床位占比不超过50%，护 理型养老床位占比不低于30%的发展目标，对机构养老未来的发展方向具有指 导意义。关于解决老年人的医疗需求，2015年11月国务院办公厅转发了《卫生 计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》的通知，将解决老 年人的医疗需求提上口程。2017年11月8 口卫计委发布《关于印发康复医疗屮 心、护理中心基本标准和管理规范（试行）的通知》，提出“鼓励社会力量举办 康复咲疗机构、护理机构，打通专业康复咲疗服务、临床护理服务向社区和居家 康复、护理延伸的‘最后一公里’ ”的发展目标，使得老年人医疗需求的解决有 了更好的途径。 二、我国养老服务体系存在的主要问题及其原 二、我国养老服务体系存在的主要问题及其原 经过以上儿个阶段的发展，我国养老服务体系建设取得了初步的成效，老年人 的养老服务需求得到了一定的保障，但因为养老服务的专业性要求与我国老龄 化快速发展之间的矛盾，我国养老服务体系建设还存在一些问题： （一）不同养老机构的定位不明确，养老服务供求错位。 总体来看，我国养老服务供不应求，矛盾比较突出。在养老机构的功能定位方面, 公办养老机构对“三无”老人、贫困老人基本养老服务的兜底作用不突出。各类 养老机构更加倾向于对健康老人提供服务，对失能失智老人的服务供给不足。在 养老机构的收费与服务提供方面，由于公办养老机构的收费水平相对偏低，导 致出现“一床难求”的现象。