公共交通经营规制沿革与启示——以深圳市公共汽车40年发展历程为例（一）.pdf

公共交通经营规制沿革与启示 公共交通经营规制沿革与启示 公共交通经营规制沿革与启示公共交通经营规制沿革与启示 ——以深圳市公共汽车——以深圳市公共汽车4040年发展历程为例（年发展历程为例 （一一）） ————以深圳市公共汽车以深圳市公共汽车4040 年发展历程为例年发展历程为例 （（一一）） 2018年 03月 21 日 摘要：摘要：提供高效、公平的城市公共交通服务是各国政府进行公共交通规制改革的目的之一。 摘要摘要：： 首先梳理管制、放松管制和竞争性招标三种公共交通规制模式的特征和优缺点。从市场准 入机制、票制票价与财政补贴体系、经营权三个维度分析深圳市公共汽车 40年的改革历 程。总结深圳市公共汽车改革经历了从国有国营到市场化改革再到国有化回潮三个主要阶 段的演变。从政府参与公共汽车企业经营的程度、公共汽车市场的竞争程度、政府在公共 汽车行业职能缺位三个视角提出对中国城市公共汽车规制的思考。 关键词：关键词：交通政策，公共汽车，经营规制，市场化改革，深圳市 关键词关键词：： 基金项目：北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心基金项目“中国巴士公交经 营规制沿革与展望——以深圳市四十年历程为例” 0 0 引言引言 00 引言引言 城市公共交通经营规制改革的最终目标是寻找市民满意的公共交通服务方式[1]。在这一寻 求历程中，20世纪世界各国城市的公共交通主要经历了分散经营、国有国营、私有化改革 [2] 等模式，进入 21 世纪以后公共交通市场又出现政府回购服务的趋势 。根据各国城市公 共交通经营规制改革实践，有学者将公共交通经营规制总结为管制(Regulation)、放松管 [3-4] 制(Deregulation)和竞争性招标(Competitive Tendering)三种类型 。 管制是指公共交通市场由政府或国有国营的公共交通公司经营，广泛应用于第二次世界大 战结束至 20 世纪 80年代的英国和目前的美国等发达国家。这些国家的实践表明，管制模 式有助于建立一个协调的城市公共交通网络，能够对不同公共交通方式之间的接驳系统进 [5] [6-7] 行有效整合，并通过对票价的控制提升社会公平 。管制的理论依据可归纳为三个方面 ： 规模经济特征、自由竞争难以整合一个有效率的公共交通系统、更好地体现社会公平。但 管制模式的缺陷也比较明显：由于缺少竞争刺激或者较容易将成本转嫁给消费者，垄断公 共交通企业一般不会有竞争企业那样强烈提高效率、减少成本的压力，而且垄断企业规模 [8] [9] 较大，内部组织复杂，管理成本也相对较高 ；公共汽车并非必然具有规模经济特征 。 针对管制造成的企业经营效率较低等问题，放松管制的策略认为应该降低公共交通市场准 入门槛，引入竞争机制进行私有化改革[10]。国外学者讨论了法国[11]、意大利[12]、美国[13]、 英国[14]等西方国家在管制和放松管制两种模式下公共交通企业经营效率的差异，普遍认为 放松管制在成本控制方面优于管制，公共交通经营效率有所提高。中国有学者以长三角城 市群公共交通服务为研究样本，应用 DEA方法测算城市间服务效率的差异，发现市场主导 下公共交通企业的经营效率优于政府主导的模式[15]。然而，一些研究也发现，由于城市公 共交通系统可能有自然垄断性质[16]，放松管制未必比政府管制更能有效提高公共交通企业 的效率，并且带来一系列负面效应：容易导致经营者因争抢客源而引起的恶性竞争