“负债型乡镇”政府的财务困境及其出路——基于苏南郭镇的调研.pdfVIP

“负债型乡镇“负债型乡镇””政府的财务困境及其出路政府的财务困境及其出路 ““负债型乡镇负债型乡镇””政府的财务困境及其出路政府的财务困境及其出路 ——基于苏南郭镇的调研——基于苏南郭镇的调研 ————基于苏南郭镇的调研基于苏南郭镇的调研 2015年 12月 10 日 一、一、问题的提出问题的提出 一一、、问题的提出问题的提出 债务性融资是地方政府补充建设资金的重要手段，在保增长、扩内需、惠民生等方面发挥 着积极作用，同时政府性债务又是一把双刃剑，使用不当或过度举债，都会对地方财政的 正常运转和地方经济社会可持续发展带来隐患。 在我国，地方政府分为四级，从 2013 年12月 30日国家审计署审计的情况看，越上级的 政府债务问题越少，最大问题在基层政府也就是乡镇政府。有一种说法在财政圈比较流行： 中央财政浩浩荡荡，省级财政强强壮壮、市级财政勉勉强强、县级财政摇摇晃晃、乡级财 政空空荡荡。2014年 8月，国家审计署报告显示，全国有 3465 个乡镇政府负有偿还责任 债务的债务率高于 100%，这意味着我国有十分之一左右的乡镇每年财政收入还不能抵消债 务。有一些地方的乡镇政府欠条竟然成为“流通货币”，有些乡镇干部声称，他最多的的 工作是“找钱”。正因如此，最近几年的“两会”期间，人大代表不断对县乡基层政府的 债务问题表示担忧：全国现在接近 40000个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政负担非常沉 重，很多乡镇债务负担已经超过财政收入。 郭镇是苏南地区一个普通的乡镇，辖区面积 50 平方公里，常住人口 5.5万，下辖 2个社 区和 12 个行政村，由镇财政全额承担或部分承担发放工资的人数有 1800 多人，人员经费 为 1.2亿元。2013年工商开票近 200亿，其中工业125 亿，商业 70 亿。全口径财政收入 6.6 亿，公共财政预算收入 2.9亿，镇级可用财力2.5 亿。经济在苏南各乡镇中处于中等 水平。本文以苏南地区郭镇为样本来分析乡镇债务的困境问题。乡镇债务问题在中国有明 显的地区差异，所以本文不去刻意追求个案的代表性，而重在深入研究个案乡镇在形成债 务方面的原因及矛盾分析。 二、二、负债型乡镇的形成负债型乡镇的形成 二二、、负债型乡镇的形成负债型乡镇的形成 苏南地区发展过程中有着较强的“强政府，弱市场”特点，苏南地区是中国特色的发展经 验中最具政府公司化意义，最具有政府直接配置资本、干预分配色彩的典型地区。我们的 样本郭镇就处于苏南地区，分析郭镇的政府债务的形成历程，我们可以清楚地看到这个特 点在其中的重要性。 到 2013 年底，郭镇的负债总额约 9 亿，其中直接债务约 5亿，工程建设款等间接债务约 4 亿。这 9 亿的债务大致有4 个部份构成，我们按大致的时间顺序一一说明。 1、90年代以来乡镇企业债务-5% 苏南地区是乡镇企业的发祥地，江苏乡镇集体企业最多时有 10 多万家，其中 90%在苏南地 区，在全国是最多的。村村点火，户户冒烟，乡镇企业在苏南遍地开花。自上个世纪 90 年代起，郭镇政府在扶持乡镇企业发展的过程中，注资给某个企业，甚至是参股、控股某 个具体企业。这些参股或控股的企业中，有的企业因为经营不善无法偿还债务，而且历年 来无法消化完成。这部分的金额为 0.5 亿元左右，约占郭镇政府总债务的 5%。 2、2000 年以来行政性债务-5% 当前，中国乡镇政府的职能很多，除了为当地企业和居民提供生产生活直接相关的公共物 品与公共服务外，实际上，乡镇政府还肩负着招商引资、项目建设、财政收入等微观经济 活动的职能。目前，郭镇常住人口 5.5 万，而由乡镇财政全额承担或部分承担发放工资的 人数就有 1800多人，光人员经费就有 1.2亿元。每年郭镇乡镇财政可用财力(不含土地出 让收入)与政府机关运转所需的人员支出、商品劳务支出、社保、民政等基本支出都有一 些差额，这些差额累计起来为 0.4 亿元，约占债务总额的 5%。 3、2000 年以来的工业园区开发建设—40% 以中国-新加坡苏州工业园区(可简称苏州工业园区)落地苏州为标志，自上世纪末开始， 苏南地区进入国际化和外向型经济发展阶段，实现了苏南地区真正的跨越式发展，苏南地