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新破产立法纵横谈 王欣新 中国人民大学法学院 教授 关键词: 破产立法宗旨/破产原因/职工权益保护/管理人制度/ 重整制度 内容提要: 破产法是市场经济社会法律体系的重要组成部分。中 国的新破产法草案即将通过审议、颁布实施。新破产法借鉴各国之立 法经验，力图贯彻市场经济的理念，破除旧法存在的诸多计划经济体 制的残余影响，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场 经济秩序。本文从破产立法宗旨、破产原因、政策性破产之利弊与存 废、管理人制度、预防破产之重整制度、破产企业职工权益的保护、 破产法律责任等方面对新破产法立法过程中的重大问题进行分析与 研究，希望能使读者对新破产法的创新与修改内容有一个较为全面的 认识。其中新法设立的专业化、市场化的管理人制度，预防企业破产 最为有力的重整制度，对职工权益的适当保护等问题，也是目前破产 立法中争议最大的问题。望能抛砖引玉，使大家都能为新破产法的立 法与完善提出建议。 2004 年6 月21 日，经过10 年起草工作的新破产法草案在第十 届全国人大常委会第10 次会议上首次提请审议，后在 10 月的全国人 1 大常委会第12 次会议上进行了第二次审议，如其能顺利提交三审， 将可能在近期通过出台。 破产法是市场经济社会法律体系的重要组成部分。中国在确定建 立商品经济体制的改革方向后便开始了破产立法工作。1986 年12 月 2 日，第六届全国人大常委会第18 次会议通过了《中华人民共和国 企业破产法(试行)》(下称《破产法》)，适用于全民所有制企业。1991 年通过《民事诉讼法》，其第19 章规定其他企业法人的破产问题。 这两部法律以及国务院有关行政法规和规章、最高人民法院的司法解 释，构成现行破产法体系。 中国的破产法诞生后，对经济体制改革与市场经济建设起到重要 的促进作用。但因受制定时经济体制改革与法律研究状况的局限，现 行立法存在观念陈旧、体系杂乱、适用范围过窄、重要制度(如重整 制度)缺失、不正当行政干预过重、国有企业的政策性破产与法律冲 突、法律规范粗略、缺乏可操作性、立法技术错误等诸多问题，已不 能适应对社会关系调整的需要，影响到破产制度的正确实施。在中国 市场经济体制已经逐步确立的今天，制定统一的新破产法，规范破产 制度的实施，已势在必行。 新破产法草案是根据中国国情并借鉴各国立法经验制定的一部 全新法律，基本上摆脱了旧法的窠臼。它创立了一些新的制度，如重 整制度、管理人制度、债权人委员会制度等，为破产法的正确实施提 供了规范之路。但在立法过程中，受条件制约、利益协调需要等影响， 2 也还存在许多遗憾与不足之处。下面对新破产立法中的几个重要问题 作一介绍。 一、新破产法的立法宗旨 新旧破产法的根本区别就在于新法力图贯彻市场经济的理念，而 旧法则存在诸多计划经济体制的残余影响。新破产法草案第一条规定 了其立法宗旨，即“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债 权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”。而现行《破 产法》第 1 条则规定：“为了适应社会主义有计划的商品经济发展和 经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任 制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人 的合法权益，特制定本法”。对比之下，旧法的立法目的主要是为“促 进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营 状况，提高经济效益”等与破产制度无关的社会目标，而“保护债权 人、债务人的合法权益”，则被放在了最后。立法宗旨的不同反映出 人们对破产法社会作用的不同认识。 破产是商品经济社会发展到一定阶段必然出现的法律现象。商品 经济是直接以交换为目的运转的经济模式，商品交换一旦终止，市场 经济就将崩溃。在现代商品经济社会中，延期付款或交货的信用交易 是商品交换最重要的方式(尤其是在生产经营领域)，由此形成的信用 关系及其法律表现形式——债，也就必然成为维系市场经济正常运转 的决定性因素。债还可能因不当得利、无因管理、侵权行为等形成，