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我国农村公共财政制度研究 作者：未知 近几年我们从一个较新的视角研究了我国县乡财税体制及其对农村 发展的影响，研究的切入点主要是从制度与经济发展的关系来探求当 前县、乡财税体制的形成、发展和利弊及其与农村经济结构变迁（包 括农民负担、农民收入等方面）的互动关系。通过对 12 省 18 个县比 较广泛的基层典型调查、农户抽样调查和个案分析，集中研究了六个 主要方面的内容。 （一）县乡财税体制形成、发展及政府间关系 第一，县级财政问题。县级财政体制在改革 20 多年来并没有经 历过大的变革。1994 年实行分税制以前，中央和地方一直采取的是 “财政包干”的办法，中央财政一级级地包到县，县又包到乡镇，这 在很大程度上刺激了地方政府尤其是乡镇政府增收创收的积极性，有 的学者甚至认为上个世纪 80 年代中期实行的“财政包干”体制是中 国乡镇企业得以发展、腾飞的真正原因。但是 1994 年开始实行的分 税制使这种县乡财政关系格局发生了较大的变化，首先受到明显影响 的是县级财政，原因是 1994 以来县乡之间仍实行“定额上缴，比例 递增，超收分成”的财政包干制，而县以上实行分税制，由于超收部 分按“县三乡七”等方式将较大比例分配给乡镇一级，而其中增值税 部分县里实际只能拿到 25% ，因而县对乡实际上每年需多增加补贴。 在这种压力下，县对乡很快也实行了分税的体制，并将收入进一步上 移。这样，乡镇财政的困境便进一步显现。 第二，乡镇财政问题。乡镇财政设立于 80 年代中期，一直以高 于全国财政收入的增长率增长。乡镇作为政府最基层的机构，其财政 开支项目异常繁复。主要的项目包括行政事业开支 （主要是人头费）、 基本建设开支（修路、架桥、农田基本建设等）、文教卫生开支（主 要包括学校修建、教师和医务人员工资、乡镇卫生院、卫生所的经费） 等等。乡镇财政自设立以来，其主要的收入支柱就是乡镇企业上缴的 利润。在乡镇企业不发达的地方，财政收入主要靠乡镇统筹费这笔专 项资金，预算内的税利大部分都上缴上一级税务部门。对于乡统筹款， 国家有明确的规定，即乡统筹和村提留款的总和不得超过当年农民人 均纯收入的 5%，并且明确规定了统筹款的支出范围，即专项用于教 育、民兵训练、烈军属优抚、五保户和困难户的救济、社会公共事业 建设以及计划生育等方面。可以说，乡统筹款几乎涵盖了乡财政所有 的公共事业项目。 对近年来县乡财税制度变化及其对我国农村中长期发展的实际 影响的研究结果表明：县乡财税体制不规范，各种与经济社会发展相 适应的必要公共开支缺少规范的税收来源，这不仅是造成农民负担沉 重的原因，也是农民增收困难和农村经济发展缺乏持续驱动力的主要 制度性因素。我们认为，除了县乡财税体制规范化以外，要全面反思 当前的财税体制形成、发展所依据的经济结构基础，通过多层面的制 度创新对目前的县乡财政体制进行改革和创新，以便建立真正适应我 国农村实际和基层经济发展的农村公共财政体制。 （二）农民负担和乡村债务的制度性成因 通过对农民负担、乡村债务与县乡财税结构关系的制度性成因研 究，结果表明，农民负担和乡村债务是同一问题的两个方面，均同县 乡政府的财政压力和财政收支状况密切相关。农村经济发展进入新阶 段以来，一方面农民收入增长十分缓慢，另一方面农民的税费负担依 然沉重。之所以造成这种状况，一个重要原因就是基层财政体制运行 中存在较大的制度缺陷，分税制改革及其配套制度尚待完善。 （三）按照公共财政的要求创新农村税费制度 为了解决农民负担沉重、农村社会矛盾日益尖锐的问题，中央政 府从 2000 年起坚定不移地推行农村税费改革试点，目前已经推广到 全国所有省、市、自治区，取得了良好的实际效果。2003 年，共计 减征免征农业税和农业特产税（除烟叶以外）280 亿元左右，全国农 民普遍减负30% 以上；2004 年在黑龙江、吉林两省进行农业税全免 试点，截至目前，已经有 27 个省（市、自治区）宣布在 2005 年全部 免除农业税和除烟叶以外的农业特产税。农村税费改革堵死了地方政 府通过非规范手段从农民身上征取收入的渠道，也进一步削减了地方 政府特别是乡镇政府的收入来源，于是乡镇财政困难便成为农村税费 制度创新进程中绕不开的难题。 农村税费改革方案，从改革收费制度开始，大幅度减免了农业税 和农业特产税，并进而实现全面取消所有专门面向农民的税费目标。 这就不仅是规范乡镇政府行为，调整乡镇政府与农民关系的局部改 革，而且是需要触及国家分配政策和国家税收制