公交优先发展的运营模式与监管机制.docxVIP

PAGE PAGE 1 公交优先发展的运营模式与监管机制1 【摘要】近年来我国各地公交发展过程中面临许多问题，由于缺乏行之有效的公交运营模式和监管机制，公交优先发展的各项政策也难以具体落实，政府财政负担不断增加，企业发展后劲不足，公交服务水平提升缓慢。本文以战略考虑为出发点，基于我国公交发展的现状分析，通过借鉴国内外公共交通优先发展的经验，从运营模式和行业监管两个角度考虑，以寻求公交优先制度建设的突破。 【关键词】公交优先；经验借鉴；运营模式；监管机制；制度建设 引言 深入高效推进城市公共交通优先发展，是支撑国家城镇化发展战略实施，建设资源节约、环境友好、公平和谐社会，实现可持续发展的必然要求。但长期以来，国内公共交通发展过程中面临许多问题，公交优先发展的各项措施难以具体落实。政府补贴公交服务的同时，企业谋求科学发展、行业进行有效监管，实现合理的运营模式和监管机制，是实现公交优先发展的重要途径。 公交运营模式 2005 年出台的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》对公交行业改革提出了“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的指导意见 0。但在各地的实施过程中，往往忽视市场机制的作用，民营社会资本逐渐退出经营市场，国有资本占绝对控股地位，呈现“国进民退、专营垄断”的改革趋势。与此同时，政府企业间的职责不清，企业经营缺乏积极主动性，过度依赖政府补贴，公交运营发展不可持续。 形成合理的公交运营模式，要从政府、企业、乘客三个角度分析，明确各自的权利和义务。政府层面，首先要落实“政府调控、市场运作”的特许经营制度，充分发挥市场机制的调节作用。其次，要明晰政府和企业的职责权利，实现政府管理与企业运营的有效分离。企业层面，作为公交服务具体的提供者，公交企业应清楚了解其运营成本构成，有效实现成本规制，同时公交企业公开其经营收支状况，作为获取财政补贴、政府调整票价的基本依据。乘客层面，要承担获取公交服务的成本，具体体现为在乘客经济能力承受范围内，结合公交运营实际成本，建立公交票价调整机制[2]。 落实特许经营、竞争性招标制度 我国城市公交改革过程中，民营资本逐渐退出，国有资本在公交运营中占绝对控制地位。如北京巴士股份有限公司退出城区公交经营，由北京公共交通控股（集团）有限公司垄断经营；上海五大上市公司剥离公交资产由政府承接，实行分区专营。国有企业专营垄断经营模式使得政府财政补贴日益增加，并且财政补贴效率不高，企业缺乏提高劳动生产力的积极性。 1基金项目：国家自然科学基金项目（批准号资助 国外发展经验表明，“政府调控、市场竞争”是公交可持续发展的基本操作方式。在公交行业改革过程中，保持国有主导地位的同时，应积极吸收社会资本参与市场竞争，实现投资主体多元化。充分发挥市场机制调节作用，合理配置资源，最大程度激发公交企业作为市场经营主体的积极性，激励企业提高效益、降低成本，避免对财政补贴的过度依赖。将公交服务提供引入市场机制，实行竞争性招标和合约化管理，避免完全依靠政府进行干预。通过引入适量的经营者，建立可竞争市场环境，避免经营权垄断。 管理与运营分离 公共交通是有限开放的市场资源，将政策制定者与经营者相分离，明确责权利关系。政府强化宏观管理控制，经营者通过服务去培育市场，吸引顾客，扩大市场份额，才是公交发展的内在动力。 明确政府与企业的责任，切实做到政企分离，在城市公共交通系统中，政府是普遍服务义务的承担主体，企业是依据市场经济法则经营的独立主体。应突出强调政府在宏观决策、公共服务、战略规划、市场监管、综合协调等方面的职能，而将运营、建设维护等具体职能交由企业执行，发挥市场调节的作用。这种管理与运营分离的模式使得管理机构确定长期规划时可以避免过分关注局部利益，同时企业投入主要精力提升运营效益，可以在相当程度上减少政府负担。 国内外的发展案例如图 1 所示。巴西库里蒂巴城市公共交通公司属于国有控股企业，对城市的公交线路、场站、车辆和道路交通进行管理；而公共交通运营企业则从城市公共交通公司获得运营许可，负责具体运营[3]。伦敦公共汽车公司受伦敦交通局委托，负责设计运行线路，确定服务等级，监督运行质量，管理车站等，私营公共交通企业从公共汽车公司获得经营权，负责具体运营[4]。在我国香港地区，线路专营权、票价、利润水平、服务规范由政府主管部门确定，私营企业获得经营权后，自筹资金、自负盈亏[5]。 图 1 国内外部分城市公交运营与管理分离模式 运营收支分离 公交企业财政收支不透明，常常导致企业越补越亏，越亏越补的恶性循环，企业生产效 率低下，缺乏改善其服务的动力。公交企业实行运营收支分离，一方面可以较为清晰地了解自身运营成本，有效实现成本规制，提高运营效益，另一方面，掌握企业运营成本可作为政府确定财政补