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治理效能视角下公民参与公共服务的制度研究 一、问题提出清华大学胡鞍钢教授在《中国国家治理现代化》一书中认为，“国家制度现代化本质上可以降低国家治理成本，提高国家现代化收益”者认为，公民参与并不必然对所有政策问题的解决都带来积极效果可以认为，既有研究为公民参与治理和解决治理困境提出有序参与的制度化方案，并转向对参与程序的关注和讨论。但对于如何通过对公民参与公共服务的制度化设计，实现有序参与和有效参与，如何通过保障公民程序性参与权利的实现，提升治理效能等问题的研究不够系统和全面。鉴于此，本文在既有研究基础上试图对上述问题予以回应和论证。二、公民有序有效参与和治理效能提升的正向关系尽管公民参与已成为政府提供公共服务和制定公共政策的必要环节，但公民参与并非必然带来治理效能提升，这就需要进一步研究公民参与何以提升治理效能问题，即有序有效的公民参与才能提升治理效能，以程序性规则为核心的制度设计为公民有序参与基础上实现有效性提供规范保障。（一）公民有序有效参与才能提升治理效能研究表明，公民参与和治理效能之间并非绝对正相关。姜晓萍在肯定公民参与对于构建服务型政府的持续推动作用的基础上，指出公共管理过程中公民参与的广度、深度与绩效之间并非成正比的关系但实践中公民参与的有序并非必然带来治理效能的提升。有序参与未必是有效参与，无序参与也可能是有效参与，有序不一定有效，有效也未必有序。即公民参与的有序性和有效性并非直接正相关，“有序与有效在理论和实践中既不能非此即彼，在逻辑上也不能互为充分条件或必要条件，只是在一定区域构成了交叉重叠”公民参与的有序性、有效性与治理效能之间也并非简单的正向关系，应从公民参与的有序性和有效性的不同结构组合的不同情境中具体分析治理效能，每种类型的公民参与对于治理效能的作用也截然不同。在上述四种类型中，无序无效型参与意味着公民参与既是无秩序的也没有效果，在这种情况下，公民参与存在破坏社会秩序风险的同时也无法满足参与者的诉求或实现参与的目的，不但不利于治理效能的发挥，而且往往对治理效能起反向作用；无序有效型参与意味着无序的公民参与却达到了参与效果，这种类型正是“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”这一现象的真实反映，该现象描绘了公民以破坏规则和程序为表现形式的非理性、非制度化或非法参与等无序参与反而带来参与效果，这对于公共服务体系和公共政策体系，社会治理体系乃至国家治理体系具有极大的破坏作用，它与制度化政治系统的秩序性带来的社会稳定相背离，当非制度化的无序参与成为一种经常采取的行动，必将损害政治社会的基本秩序，对于治理效能具有极大的反向作用；有序无效型参与意味着公民有序参与却没有达到应有的效果，在这种情形中，公民依照合法程序参与公共服务供给或公共政策制定等公共事务的治理，但却得不到政府或相关部门的回应和反馈，参与效果无从显现。当有序参与不能带来参与效果时，公民参与效能感降低，由对参与规则和程序等参与制度的质疑上升到对公共服务体系和公共政策体系的合法性质疑，不但会侵蚀治理体系及其效能，最终还将威胁国家治理体系的合法性。最后，有序有效型参与是最理想的参与类型，即公民有序的参与也带来参与效果，既是对公民参与规则和程序所带来秩序性的肯定，也是公共服务体系、公共政策体系和治理体系合法化的过程。综上分析可知，只有有序有效型参与才有利于促进治理效能的提升，正如金霞等学者提出的，唯有有序基础上的有效政治参与才能提升公民政治参与的素养和政府治理能力从有序公民参与到有效发挥治理效能并非水到渠成，需具备一定的条件。首要前提是保证公民有序参与的通畅渠道和程序规范等制度化环境，公民能够依据相应的制度规范和程序参与到基层治理、社会治理和国家治理之中，并以其参与行为实践或多或少影响治理过程。在这个意义上，民主参与程序性制度就成为从有序参与到有效参与再到治理效能提升的规则保障，确保公民有序参与的有效性并实现提升治理效能的目标，而不能偏离方向。（二）以程序性制度保障公民的有序有效参与对参与程序问题的关注主要体现在对公民参与的理解、分析和改善等方面，以Nancy Roberts、Kaifeng Yang和Kathe Callahan等学者从公共行政学的角度将公民参与本身看作一种程序和行为，即公民参与公共政策或决策制定和政府管理的程序与行为。Cheryl Simrell King等学者将程序看作是公民参与的要素之一，公民参与主要由议题、行政体制或程序、官员和公民四方面元素构成。Carol Ebdon等学者也将程序设计视为参与式预算中的要素之一，从政府环境、程序设计、参与机制以及目标和结果归纳了参与式预算的主要元素。King和Ebdon等学者还对参与程序的具体内容进行研究：参与程序是政府为公民参与设定的活动规