按比例安排残疾人就业政策执行偏差研究-以D市为例.docxVIP

? ? ? ? ? 按比例安排残疾人就业政策执行偏差研究 以D市为例 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 绪论 长期以来，有关公共政策的执行及其执行偏差方面的研究并没有引起学者们应有的重视。传统的公共政策研究领域把政策制定当作实现政策目标的关键。这种“制定决定论”认为只要政策内容合理、程序合法，政策执行结果就会符合政策目标。[1]然而，从部分地区频繁发生的政策执行不力问题就不难看出，一些政策执行偏差行为严重影响到了公共政策目标的实现。公共政策的执行是一个动态的复杂的过程，在这个过程中，因受到多重因素的影响，往往会出现执行结果偏离政策目标要求的现象。本文将这种政策执行结果偏离政策目标的现象统一称为政策执行偏差。政策执行偏差是政策执行主体在实行相关政策过程中受到了外部环境的影响和自身条件的制约而出现的一种政策执行效果偏离政策目标的一种失真现象。[2] （一）研究背景 我国对政策执行问题的相关研究比较少，起步也晚，直到90年代中后期，政策执行问题才受到学者和实践工作者的关注。从学者们的研究范围来看，政策执行研究的议题大致可分为三类：一是局部的、具体的政策执行研究；二是整体的、宏观的中国政策执行现状研究；三是政策执行的理论探讨。[3]学术界关于公共政策执行偏差问题的研究专著也相对较少，具有代表性的有金太军、钱再见、张方华等的《公共政策执行梗阻与消解》和丁煌的《政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析》等少数几本专著。这些研究主要围绕政策执行偏差的内容与类型、问题、原因及其防治措施三个方面进行，研究视角包括政策制定、政策执行、利益博弈、公民参与、政策过程、委托代理、控制等。总体而言，我国政策执行的研究一直集中在制度、体制、资源的优化上，而很少从政策执行主体的角度进行系统分析。 然而，公共政策执行主体是政策执行中的一个关键因素。公共政策执行主体的态度、综合素质、利益需求和行为倾向等都对政策的有效执行产生影响，甚至决定政策执行的成效。[4]可以说，公共政策执行偏差主要是公共政策执行主体“理性逐利”的结果。[5]公共政策执行主体在执行政策时有一定的收益预期，一旦实际收益与预期收益之间存在差距，就会产生相对被剥夺感，这种利益受损的心理感受将直接影响到公共政策执行主体的有效执行。[6]在民主社会中，公共政策的执行不是行政机构的单方行动，不是目标群体的被动接受和顺从，它要求公民参与政策执行全过程。[7] 总体而言，我国学者们主要从经济学理论和制度主义视角来分析公共政策执行过程中的政策执行偏差。这两种分析角度同属于泛制度主义研究，都是侧重于从政府体制、制度背景、主体博弈等方面进行研究。但这种泛制度主义路径对政策执行运作机制所造成的政策偏差及各种肇因之间的相互关联却缺乏足够分析与解释。因此，对公共政策执行需要更加微观的实践经验，需要在具体的政策执行运行机制中来突破制度主义分析的不足，以发掘出更具解释力的分析框架。[8] （二）研究问题和研究方法 我国按比例安排残疾人就业历经20多年的发展，从一种倡导性的观念到一种指导性的规范，再到一项具体的政策，最后上升为一项重要的法律制度。[9]按比例安排残疾人就业政策不是一个简单的法规颁布执行的过程，而是多个行动者，包括政府、残联、用人单位和残疾人的互动过程。有关按比例安排残疾人就业政策执行问题主要表现为：①残疾人就业中存在“挂靠式”就业现象严重影响实现残疾人“平等参与社会生活”的政策设计目等问题进行研究；[10]②现实中按比例就业成了按比例“救济”以及按比例“收钱”，残疾人就业率成了执行部门的“推荐率”；[11]那么，产生这些问题的根源是什么？宁国良将政策执行偏差产生的原因分为客观原因和主观原因，客观原因是指非政策执行主体的原因，主观原因是政策执行主体的原因。[12]尚珂等从统一比例、人数计算方法、处罚程度、激励措施四个面分析了我国按比例安排残疾人就业存在的问题。[13]张金花认为按比例安排残疾人就业政策在执行的过程中出现重重困难的根本原因在于我国按比例就业法律缺失。[14]王雅涵借用史密斯构建的政策执行过程模型，从理想化政策、政策执行组织、政策目标群体和政策环境出发，认为残疾人就业政策执行出现偏差是这四者之间失衡所导致的。[15] 可以看出，上述研究更多的是将按比例安排残疾人就业政策执行偏差行为的产生归结于非政策执行主体的原因，而对政策执行主体的原因探讨不多。本文试图探讨按比例安排残疾人就业政策执行主观偏差行为问题，分析按比例安排残疾人就业政策执行过程中政策执行主体在政策执行过程中有哪些偏差行为，这些偏差行为产生的根源是什么，以及如何有效消除政策执行主体的偏差行为。 本研究主要运用质性研究方法，采用个案研究的策略，以D市按比例安排残疾人就业政策实践为例，采用