基于跨界断面水质的流域生态补偿机制设计.docxVIP

? ? ? ? ? 基于跨界断面水质的流域生态补偿机制设计 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 流域跨界断面水质生态补偿机制是指为了促进跨界水质达标和流域可持续发展，政府根据流域水污染防治规划确定或者上下游政府达成的跨界断面水质目标协议。依据跨界断面水质达标程度以及污染物排放量，核定生态补偿和污染赔偿资金，在相关政府之间达成的一种环境财政安排机制，简称流域水质生态补偿（RBWQEC）机制。流域水质生态补偿通常有两种方式：第一种是由上一级政府对跨界出境水质超标的上游或下游政府扣缴生态补偿金，或者对跨界出境水质达标的上游或下游政府给予资金奖励；第二种是上下游政府直接根据跨界水质协议和规划要求以及实际水质状况，当上游出境断面水质超标时上游政府给下游政府支付污染赔偿金，反之当上游出境水质达标甚至优于水质目标要求时下游政府给上游政府支付生态补偿金。本文根据目前地方实践情况，提出建立基于跨界断面水质的流域生态补偿机制框架。 一 建立基于跨界断面水质的流域生态补偿机制的紧迫性 随着区域经济的高速增长和公众环境需求的提高，流域跨区水污染事件时有发生，省际、地区间水事纠纷接连不断，严重影响了流域下游地区人民的生产和生活以及区域经济社会协调发展。因此，明确流域水污染的行政区分包治理责任，加快建立全国流域跨界水质目标责任考核机制，是解决流域水资源开发利用的外部性、保护行政区际水资源开发权益、协调流域区际矛盾的重要突破口。 建立流域跨界断面水质生态补偿机制的内容是：为了促进流域水质得到持续改进，上一级政府根据政府批准实施的流域水污染防治规划，或者上下游政府关于跨界水质水量协议，主要依据跨界断面水质达标程度、跨界污染物超标排放通量以及区域经济发展水平，通过扣缴或奖励资金的一种辅助性的经济约束制度。基于目前中国跨界流域环境纠纷问题日益凸现，急需尽快建立基于跨界断面水质的流域生态补偿机制。 流域生态补偿制度的建立可以促进流域水环境保护的受益主体对水环境保护主体所投入的成本按受益比例进行分担，保护上游地区进行水环境治理的积极性，从而保证不同受益主体公平共享流域水资源的权利。建立基于跨界断面水质目标考核的生态补偿机制，将依据流域水污染防治规划或上下游水质协议，明确流域上下游污染防治的责任和义务，明确保护流域水环境安全是上下游共同的责任。“河长制”是流域水污染防治机制的一种创新，通常由各级党政主要负责人担任河流或湖泊的“河长”，负责辖区内河流的污染治理，对辖区流域水质改善目标负责。建立基于跨界断面水质目标的生态补偿机制，对上下游政府治理水污染附加一种经济责任约束，这是“河长制”行政手段的经济责任体现。流域水质生态补偿也是流域污染防治规划实施考核的补充。 二 流域跨界断面水质生态补偿机制的地方实践解析 “十一五”以来，生态补偿得到了全社会的高度关注。在每年的“两会”上，人大代表和政协委员都提出了许多关于生态补偿的建议和提案，政府工作报告也给予了高度重视。一些地方也开始大胆探索生态补偿机制，开展了流域生态补偿机制试点。部分省已经在全省范围内建立流域生态补偿机制。目前，已经开展试点的有江苏、福建、浙江、河北、河南、辽宁、山东、山西、湖南等省。通过对地方实践的考察调研，我们初步总结如下。 （一）地方实践经验总结 1.流域水质生态补偿促进行政手段与经济手段的结合 生态补偿政策促进了政府行政管制手段和经济手段的结合使用。从流域生态补偿实践来看，各地的实施均是在政府主导下开展的，推进程度与省、市、县各级政府对该政策的认识程度有关。在省内流域生态补偿中，省政府的统一协调是关键，明确各级政府、相关部门在流域管理中的责任分工是基础，只有政策被各级政府领导认可并重视，并需要相关各级环保部门、水利部门、财政部门等的积极参与和联动，才会出现良好的政策实施效果。 由于流域生态补偿政策明确了流域上下游不同补偿主体的经济责任，并且同各地财政紧密关联，各地就有重视出界水质的积极性。生态补偿政策是否能够成功，在很大程度上与生态补偿的标准设计有关，无论是基于流域上下游界面水质目标的补偿标准方式，还是基于流域上下游考核界面水污染物通量的补偿标准方式，合理设置不同情形下的补偿和受偿标准并得到相关部门的一致认可是减少甚至避免政策推行中阻力的关键。总体来看，生态补偿政策促进了行政手段与经济手段的结合使用，发挥了行政与经济两种手段的“协同效应”。 2.流域水质生态补偿促进水质目标责任制的经济化 目前的流域管理模式对流域上下游的经济利益关系没有明确厘定，主要是基于对上下游各地区的水质目标考核的行政责任制，没有形成流域上下游地区的水质保护和补偿、污染和赔偿的内在激励机制。可以说，目前的流域管理主要是一种行政目标行为，缺乏公平性。这种非公平性流域管理模式，造成了流域上下游各地的“