全国社会保障基金的设立、发展及未来展望.docx

? ? ? ? ? 全国社会保障基金的设立、发展及未来展望 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2000年8月，经党中央批准，国务院设立全国社会保障基金，用于我国将来人口老龄化高峰阶段的养老保险等社会保障项目支出的调剂、补充，其资金主要来自中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等，由全国社会保障基金理事会负责管理运行。全国社会保障基金设立十几年来，基金规模不断扩大，投资运营表现良好，并不断深度参与社会保障改革发展，进一步充实了我国社会保障资金总量，对于促进社会保障体系可持续发展发挥着重要的“压舱石”作用。 一 全国社会保障基金的设立 设立全国社会保障基金，是世纪之交我国社会保障制度改革不断深化以及社会经济条件发生重大变化的情况下，党和政府做出的一项重大决策，是一项具有深远意义的制度安排。 设立全国社会保障基金的动因，首先是我国社会保障制度实现根本性改革后，社会保障资金缺口问题逐渐显性化。我国在计划经济时期实行的是特殊的单位保障制度，即所有社会成员都被分割在各个单位（在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织），并与所在单位构成不可分割的关系，单位提供包括生老病死在内的各类保障待遇。当时，城镇社会保障制度的主体制度是依据1951年《中华人民共和国劳动保险条例》设立的覆盖国有企业职工的劳动保险制度，这一制度具有一定的社会统筹属性，但是“文化大革命”之后，退休费用社会统筹被取消，改由企业营业外列支，由企业自行负担，劳动保险变为企业保险。不过，在当时统收统支的财政体制下，单位保障的筹资体制具有事实上的社会统筹属性，并没有造成较大的社会问题。 改革开放以后，随着企业经营体制和劳动就业体制的变化，单位保障制度越来越不适应，主要是企业自行负担退休费用的做法不可持续，也不利于劳动力流动。随后，国家对养老保险制度进行了一系列改革，主要举措包括实行退休费用社会统筹、设立劳动合同制职工养老保险制度、引入责任分担机制、探索设立多层次养老保险体系等。党的十四届三中全会决定，城镇职工养老保险制度实行由单位和个人共同负担、社会统筹和个人账户相结合的模式，1997年颁布的《关于设立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》，按照这一制度设计，明确了职工和企业缴费比例，这是我国基本养老保险制度模式的重大改革。我国在计划经济时期的养老保险制度实行的是现收现付的筹资模式，即正在工作的下一代人缴费，直接用于支付当前退休者的养老金，而社会统筹和个人账户相结合的养老金制度则是一种十分独特的预先部分积累的筹资模式。但是，由于老职工过去没有个人账户基金积累，对他们在传统制度下获得的养老金承诺，单靠新制度中的社会统筹基金又不足支付，在没有明确渠道给予补偿的情况下，造成缴费职工养老金收支缺口，省级政府也难完全平衡。[1] 人口转变、体制转轨过程中的民生支出呈现刚性增长的趋势，形成巨大的国家负债，必须有长期性的制度安排。特别是世纪之交国有企业改革引起的劳动力结构剧烈调整过程中，为实现“两个确保”（即确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放）、保障职工和城市居民基本生活的“三条保障线”（即下岗职工基本生活保障、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度）也亟须资金支持，保民生的财政支出面临巨大挑战。在这种情况下，时任总理朱镕基提出设立“财政储备基金”的动议，以备不时之需，虽然当时并不是从社会保障角度提出的问题，但为了名正言顺，将之拟定为“全国社会保障基金”并沿用至今。 正式设立的全国社会保障基金定位为公共养老储备基金（Public Pension Reserve Fund，PPRF），资金主要来自财政转移支付、国有资产及其收益等，它并不用于当期支付，而是预先积累起来，通过市场投资实现保值增值，应对人口老龄化高峰时期的社会保障资金需求。2010年颁布的《社会保险法》规定，全国社会保障基金主要来自中央财政预算拨款以及其他来源资金，明确了全国社会保障基金的法律地位。 设立应对人口老龄化的储备性基金是非常富有远见的。近年来，公共养老储备基金在社会保障体系建设中的作用越来越受到世界各国的重视。由于社会保障刚性支出的特征，经济周期波动、人口年龄结构老化对社会保障支出的挑战是长期的、不可避免的。为应对这一挑战，世界各国都在采取各种措施，主要做法包括提高缴费率、延长法定退休年龄、严格领取标准、降低养老金水平等改革办法，来缓解养老金支付的压力，但这些办法不足以应对人口老龄化对养老金制度带来的财务冲击。为应对人口老龄化高峰社会保障制度的财政赤字压力，许多国家未雨绸缪，预先设立在管理上与社会保障制度自身相分离、融资渠道主要来自转移支付的规模巨大的公共养老基金，其特点是政府直接拥有对储备基