营改增对地方税制及管理体系的影响和建议.docx

? ? ? ? ? “营改增”对地方税制及管理体系的影响和建议 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 “营改增”以来的效应分析 （一）对经济发展的影响 “营改增”是“十二五”期间我国税制改革的重点工作，其主要目的在于完善税制，消除重复征税，在客观上也降低了税负。一是加快传统服务业向现代生产性服务业的转型。以扬州市为例，交通运输业企业提供的专票约70%在本地抵扣，部分现代服务业企业提供的专票约80%在本地抵扣。按此比例计算，加上接受的外地“营改增”企业抵扣发票，扬州市企业抵扣“营改增”试点业务税额约3.75亿元，有力地促进了产业分工，促使一些制造业企业把一些服务项目外包出去，促进了产业的融合发展。二是有利于整个行业和产业的产品技术、质量水平以至国际竞争力的提高。以江苏省为例，截至2014年底，江苏省“营改增”试点纳税人已达34.4万户，试点以来累计减税358.6亿元，其中试点行业减税155.5亿元，占43.4%，试点行业总体减税面达96.5%。这大幅降低了企业税收成本，增强了企业发展能力，对加快实现生产发展方式的转变具有重要战略意义。 （二）对地方税制体系的影响 一是主体税种缺失。以扬州市为例，2010～2014年扬州市营业税占地方税收的平均比重为40.02%，是当之无愧的地方主体税种。除营业税外的各税种对地方税收的支撑作用较营业税相去甚远，即便是金额最大的个人所得税，占比也仅仅为12.29%，比营业税少了一大半。但是一旦实现全面“营改增”后，这一情形将不复存在。剔除营业税后，个人所得税、企业所得税、城市维护建设税、土地增值税及契税这五个税种将构成地方税收的主力（合计占比为80.66%）。而参考江苏省数据，以上五个税种占比也在80%左右，主体税种缺失是全面“营改增”后地方税制体系首先面临的困境。二是其他地方税种可持续性增长不强。若将税种按可持续性的标准进行划分，实行全面“营改增”后，扬州市可持续性增长的土地增值税、契税、耕地占用税和资源税占整体的比重达到35.25%，地方税收收入可持续增长堪忧。三是地方税制体系亟待重构。地方税制体系中的主体税种缺失，同时也造成了地方税收入过低的现象，加上其他地方税种收入规模较小、不具可持续发展性和合理性，严重影响了地方税收税源的稳定性，造成了地方财税收入大范围的流失，不利于地方税收结构的稳定性和地方经济的发展。重构地方税制体系迫在眉睫。 （三）对地税收入及地方财政的影响 1.对地方税收收入的影响 一是地税收入基数逐年降低。本文以2011年江苏省地税收入为基数（设定基数为100，后续在此基础上变动）进行静态分析。2012年10月，交通运输及部分现代服务业纳入“营改增”，地税收入较基期减少2.4%；2014年1月，铁路和邮政业纳入营改增，地税收入减少0.1%；2014年6月，电信业纳入营改增，地税收入较基期再降0.6%；截至2014年底，地税收入基数累计减少3.1%。二是地方税收入总量将大幅减少。以扬州为例，2012～2014年，扬州市营业税平均每年入库81.06亿元，平均占比地方各税收入达到41.07%，其中重点税目建筑业、销售不动产、金融保险业合计占比84.09%（见图1）。如果2015年对建筑业、房地产业和金融保险业进行“营改增”，这会使地方税收入大幅减少。另外，随同建筑业、房地产业和金融保险业的营业税相关的地方各税在地税收入总量中也占有相当的比重。以上三大行业2012～2014年地方各税在扬州地税收入总量中占比高达70.78%（见图2）。因此，全面“营改增”后将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现。 图1 2012～2014年扬州市营业税税目入库占比情况 图2 2012～2014年扬州市重点行业地税收入入库占比情况 2.对地方财政收入的影响 一是收入缺口增大。“营改增”后，地方税收收入总量大幅下降，必然会使地方财政收入下降。虽然目前试点方案中明确规定，试点企业的增值税部分仍归地方财政所有，但地方财政收入会因减税等因素而减少，这个影响会在全面“营改增”后凸显。以扬州市为例，仅2014年1～11月份，扬州市9960户“营改增”试点企业减税达1.86亿元。就全国而言，“营改增”渠道所实现的整个减税规模，可达9000亿元左右。现有试点结果表明，纳入“营改增”试点的纳税人平均减税幅度约为31%，按2012年全国地方营业税收入总额1.55万亿元静态测算，在“营改增”全面推广到位的情况下，如维持现行增值税分享比例不变、其他税种收入归属不变，对地方政府而言，将会出现1.28万亿元的财力缺口[1]。从长远发展来看，若“营改增”后新地方税制体系不能及时构建，地方财政收支将面临更大压力，继而可能引发地方政府职能缺位，影响地方事权的