城市轨道交通PPP项目安全管理现状及对策研究.docxVIP

城市轨道交通PPP项目安全管理现状及对策研究 PPP模式对推动城市轨道交通的建设发挥着重要作用的同时，也产生了许多安全管理问题。为有效的减少此类问题产生，对这一模式之下的城市轨道交通项目安全管理现况、问题进行整理归纳并提出针对性对策。 1背景 城市轨道交通公私合作项目（Urban Rail Transit Public-Private-Partnership Project， URTPPP）在我国大力发展，在积极推动城市轨道交通建设的同时也带来许多安全事故。据中华人民共和国住房和城乡建设部统计，2017年—2019年期间，全国URTPPP共发生21起，死亡人数达29人。其中，一般事故19起事故，较大事故2起；主要事故类型有：坍塌、高处坠落及其他，具体如图1、图2所示。 2019年，全国城市轨道交通项目在建线路约为201条，其中URTPPP在建线路约为29条，占比14.4%。2019年，全国城市轨道交通项目共发生27起事故（一般事故26起，较大事故1起），死亡人数达34人。其中，URTPPP项目共发生13起事故，占比48%；死亡人数达19人，占比55%，具体如图3所示。 因此，本研究针对URTPPP项目中安全事故等问题，对现状及问题进行分析，梳理了该模式下产生问题的原因，通过整理归纳出有关问题、原因的专项性对策，达到把控PPP模式下的城市轨道交通项目安全管理问题的目的，为URTPPP项目从业者和政策制定者经营决策提供参考。 2 URTPPP现状及安全管理问题 针对PPP模式下的城市轨道交通安全管理问题，本文从该模式现状，对产生的安全风险管理共性问题、个性问题，问题发生的原因以及针对该问题所提出的对策与措施进行了研究，研究流程如图4所示。 2.1 URTPPP现状 现有URTPPP模式在合同体系、运作流程、组织方式、项目采购、施工企业参与URTPPP项目角色、工程变更流程、索赔管理流程、融资渠道和成本管理方式层面都与传统项目存在区别。 现阶段，URTPPP的质量安全管理模式包括：轨道公司/地铁公司履行建设单位管理责任模式、项目公司履行建设单位管理责任模式、轨道公司/地铁公司同项目公司一起履行建设单位管理责任模式。URTPPP的各方责任主体体系不于传统五方责任主体体系，在实践中存在多变的主体关系，大致可分为2类：①URTPPP+工程总承包（PPP模式建设运营的项目，政府部门在选择社会投资人的同时确定项目的工程承包方）模式之下的主体关系，②URTPPP+施工总承包模式之下的主体关系。 2.2 URTPPP安全风险管理共性问题 2.2.1 施工类社会资本方角色难以精确定位施工类社会资本方在参加URTPPP建设过程中，会扮演“裁判员”“运动员”双重角色。 （1）针对“裁判员”这一角色，即施工类社会资本方被看作是项目公司成员参加项目建设治理。作为项目公司成员，施工类社会资本方应按照相关规定对城市轨道交通建设中的质量、安全、进度、成本等方面进行监督与管理。 （2）对于“运动员”身份，即指施工类社会资本方作为施工单位参与项目建设。施工类社会资本方一般会通过“投融资和施工总承包”或者“投融资和工程总承包”两标合并一标的模式，中标之后，参与到URTPPP之中。施工总承包单位采取将部分标段任务划分给子公司、部分通过公开招标等形式确定标段施工单位，即绝大多数施工类社会资本方自行参与到项目施工过程中，履行施工单位的责任与义务。 综上所述，施工类社会资本方的角色定位不明确，在URTPPP的实际管理中因为相关利益关系可能存在管理力度不足、管理手段不强硬、关系较为复杂等问题，进而导致URTPPP的安全管理受到相应的影响。 2.2.2 项目公司角色难以精准定位项目公司在参加URTPPP建设时，会以两重角色出现，即“融资平台”和“经营实体”。“融资平台”是指项目公司在URTPPP建设过程之中，会承担高额的筹资任务。“经营实体”是指项目公司为了URTPPP建设与经营，经过合法注册之后，创办的具有独立经营能力，自负盈亏的一类经营实体，项目投资和项目管理由项目公司直接参与并承担项目债务责任和项目风险。项目公司在URTPPP管理过程之中，也承担不同的责任，充当不同的角色，包括：①项目公司独立履行建设单位责任；②项目公司、政府方出资代表（轨道公司或地铁公司）共同承担建设单位相应的责任；③项目公司不履行建设单位责任。综上所述，在具体的URTPPP实行过程之中，项目公司具有多重角色，给项目的质量安全管理带来了一定挑战。 2.3 URTPPP安全风险管理个性问题 2.3.1 总包部对于标段管理力度较弱总部建筑企业自身的项目施工管理能力不足，中标之后，会向下属企业进行委托，成立总包部，导致